安全生产培训工作是安全生产监督管理工作中的一个重要组成部分，特种作业人员的培训工作是安全生产培训教育的重要内容，是国家为加强危险岗位的有效管理而制定的一项强制性政策。

近几年，国家安监总局，广东省安监局和韶关安监局不断加大对特种作业人员的培训力度，使特种作业人员培训步入正轨，企业和个人都会主动地组织和参加培训、考核，做到持证上岗。但是，在此项工作取得显著成效的同时，也发现一些不容忽视的问题，在特种作业人员的类别、发证、监管上规定不统一，造成特种作业人员多头管理。本文针对韶关市建筑行业的特种作业人员培训考核现状，就建筑行业的特种作业人员培训考核法律法规进行探讨。

一、建筑行业的特种作业人员培训考核现状

2008年6月前，我市安监局依据《中华人民共和国安全生产法》、《安全生产培训管理办法》（国家安全生产监督管理局令第20号）和《生产经营单位安全培训规定》（国家安全生产监督管理总局令第3号）、《广东省安全生产监督管理局安全生产培训管理实施细则》等法律法规，组织实施本地区特种作业人员考核、发证和复审工作。颁发由国家安监总局统一制作的《中华人民共和国特种作业操作证》，证书不分行业，全国通用，是安全生产许可证发放条件之一。其中部分特种设备作业人员由特种设备安全监督管理部门负责考核。

2008年6月始，我市建筑行业依据《关于印发<建筑施工特种作业人员管理规定>的通知》(建质[2008]75号)和广东省建设厅关于印发《广东省建筑施工特种作业人员管理实施细则》的通知（粤建安字[2008]85号），组织建筑行业的特种作业人员（如建筑电工、建筑架子工）参加广东省建设厅组织的安全技术培训、考核、发证和复审工作，其中，省建设厅负责全省建筑施工特种作业人员的考核、发证、从业和监督管理，并委托广东省建筑安全协会负责培训和考核的日常管理工作。

广东省建筑安全协会是由与建筑工程安全生产有关的建设单位、勘察设计单位、施工企业、工程监理单位、科研单位、劳动用品生产厂家、施工机械租赁和检验检测机构以及安全监督机构等单位和个人自愿组成的全省性的行业协会。考核合格颁发由国务院建设主管部门规定的统一样式的《建筑施工特种作业操作资格证》，在建筑行业全国通用。并要求所有持有《中华人民共和国特种作业操作证》重新申领《建筑施工特种作业操作资格证》，并以此作为安全生产许可证发放条件之一。

目前，我市在建筑行业中两种证件并存，但在建设部门的要求下，建筑行业的特种作业人员只能将安监部门颁发的《中华人民共和国特种作业操作证》逐步替换成为建设部门颁发的《建筑施工特种作业操作资格证》，放弃安监部门颁发的《特种作业操作证》的申办和年审。

据了解，外地建筑行业特种作业人员考核也出现多个版本，既有由安监部门负责的，也有由建设部门负责的，更有两个部门都在组织考核，但主要以建设部门负责组织实施的考核为多。个别地方建设部门对不参加建设施工特种作业考核的，声称要依照《中华人民共和国安全生产法》进行处罚。这也造成部分地区的建筑施工人员必须持《中华人民共和国特种作业操作证》和《建筑施工特种作业操作资格证》双证上岗，无疑增加群众负担。

二、建筑行业的特种作业人员培训考核存在问题

（一）特种作业人员范围仍存在名称不规范、操作工种重叠。

目前，国家安监总局依法组织指导并监督特种作业人员（煤矿特种作业人员、特种设备作业人员除外）的考核工作和工矿商贸生产经营单位主要负责人、安全生产管理人员的安全资格（煤矿矿长安全资格除外）考核工作。特种作业范围包括：（1）电工作业；（2）金属焊接、切割作业；（3）起重机械(含电梯)作业，含起重机械（含电梯）司机，司索工，信号指挥工，安装与维修工；（4）企业内机动车辆驾驶；（5）登高架设作业，含2米以上登高架设、拆除、维修工，高层建（构）筑物表面清洗工；（6）锅炉作业（含水质化验）；（7）压力容器作业；（8）制冷作业；（9）爆破作业；（10）矿山通风作业；（10）矿山排水作业；（12）矿山安全检查作业；（13）矿山提升运输作业；（14）采掘（剥）作业；（15）矿山救护作业；（16）危险物品作业；（17）经国家安监总局批准的其它的作业。

住房和城乡建设部规定的建筑施工特种作业包括：①建筑电工；②建筑架子工；③建筑起重信号司索工；④建筑起重机械司机；⑤建筑起重机械安装拆卸工；⑥高处作业吊篮安装拆卸工；⑦经省级以上人民政府建设主管部门认定的其他特种作业。

从上可以看出，安监部门依据《中华人民共和国安全生产法》制定的特种作业范围更广，包含了建筑施工特种作业，（1）包含①，（3）包含②、⑤和⑥，（3）包含③和④。只是名称不完全一样，高度重叠。此前，①、②和⑥由安监部门组织考核发证工作；③、④和⑤由特种设备安监部门组织考核发证工作。

（二）培训考核管理出现混乱的现象，给用人单位和特种作业人员带来不便。因两个部门都有规定，建筑施工单位既参加安监部门组织的考核，也参加建设部门组织的考核。2008年6月之前，安监部门负责组织实施相应的特种作业人员培训考核。2008年，住房和城乡建设部制定《建筑施工特种作业人员管理规定》（建质[2008]75号）后，各地建设部门依此规定组织实施建设施工特种作业人员培训考核，并把持有《建筑施工特种作业操作资格证》作为申领《安全生产证》条件之一，不再把安监部门依法依规颁发的《中华人民共和国特种作业操作证》作为申领建筑施工企业《安全生产证》条件之一，造成特种作业人员培训考核管理出现混乱，也给相关用人单位和特种作业人员带来不便，造成最好的解决办法是持双证上岗。本来建筑行业中的特种企事业人员持有《中华人民共和国特种作业操作证》人员只须复审就可以了，现在必须重新接受建设部门指定的考核。

（三）建筑施工特种作业培训机构没有取得安全生产培训资质。据了解，广东省的建筑施工特种作业培训由广东省建筑安全协会负责组织实施。广东省建筑安全协会是由单位和个人自愿组成的全省性的行业协会。并没有取得安全生产培训资质，也不是安全生产培训机构，广东省建筑安全协会则委托一些学校代为培训，这学校也没有取得安全生产培训资质，就违规开展安全生产培训工作。据查，现在没有发现有建筑施工特种作业培训机构取得安监部门授予的安全生产培训机构资质，就违规开展安全生产培训工作。

三、有关法律法规分析

颁发《中华人民共和国特种作业操作证》是对特种作业从业人员专业水平的一种客观评定，未获得此种资格就不允许从事特种作业，这种资格的授予属于《中华人民共和国行政许可法》定义的行政许可范畴，即是行政许可，应由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施行政许可。

安监部门对特种作业人员的行政许可是根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国安全生产法》等法律设立。安全培训机构资格认可是经国务院行政许可审批改革工作领导小组批准，各级安全生产监管部门在安全培训方面保留的行政许可项目。

根据《中华人民共和国安全生产法》第二十三条第一款规定：生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得特种作业操作资格证书，方可上岗作业。

第二款规定：特种作业人员的范围由国务院负责安全生产监督管理的部门会同国务院有关部门确定。

国家安监总局根据《中华人民共和国安全生产法》制定了《关于特种作业人员安全技术培训考核工作的意见》（安监管人字[2002]124号）明确了特种作业及人员范围、培训、考核与发证工作提出了细致的实施意见。

《生产经营单位安全培训规定》（安监总局令第3号）第五条第一款规定：国家安全生产监督管理总局指导全国安全培训工作，依法对全国的安全培训工作实施监督管理。

第二款规定：国务院有关主管部门按照各自职责指导监督本行业安全培训工作，并按照本规定制定实施办法。

第二十一条规定：省级安全生产监督管理部门组织、指导和监督省属生产经营单位及所辖区域内中央管理的工矿商贸生产经营单位的分公司、子公司主要负责人和安全生产管理人员的培训工作；组织、指导和监督特种作业人员的培训工作。