社会经济的发展对基础设施等公共工程项目建设有迫切的需求,但公共工程项目由国家财政单一投资,由政府组织建设及建后管理的传统模式,难以满足这一需求,且政府对公共工程项目的垄断专营带来的效率低下、管理混乱的问题亟需解决。因此,值得去探索通过借鉴BOT/PFI等国际先进管理方法,建立一种吸收非政府的多渠道来源资金的融资体制和相关的项目实施管理模式。公共工程项目融资代建制(以下简称融资代建制)正是对这种模式的有益探索。

一、融资代建制是BOT/PFI理论方法在中国的实践

融资代建制(FinanceConstructionConsignment)是指针对公共工程项目的“公共机构”和“私人投资者”的公私伙伴关系合作投资、建造、运营公共项目的创新模式。公共项目产生社会效益是“公共机构”的项目目标,得到投资回报率是“私人投资者”的目标。为了实现“多赢”的目标,合作双方需合理分担风险,以保证公共工程项目的成功。典型的模式是已确定一个公共工程项目且通过规范的程序选择了项目发起人,政府与项目公司(由项目发起人和项目参与方组建)签订委托特许协议,由项目公司选择合适的工程(管理)公司代替业主(项目公司)进行包括融资、建设、经营在内的工作。图1反映了各主体间的委托代理关系。

在我国,“公共机构”主要指中央政府、地方各级政府等公共事务管理机构。“私人投资者”可以是多种类型的主体,主要指非政府的包括企业和个人的具有独立的投资决策权的经济主体;“私人投资者”也可以是多种经济主体组合的组织,如几个投资主体为某一公共项目而成立的项目公司,该组织必须有足够的资金来源进行投资,它可以设计各种融资方案吸引各方资金,对投资形成的资产享有所有权和支配权,同时也要承担风险责任。

BOT是采用项目融资的一种公共工程项目的建设方式,它是英文Build(建设)—Operate(运营)—Transfer(转交)的缩写,代表着一个完整的项目融资过程,其实质是基础设施投资、建设和经营的一种方式。整个BOT项目的含义是[1]:由一国财团或投资人作为项目发起人从一个国家的政府或所属机构获得某些基础设施的建设特许权,然后由其独立或联合其他方组建项目公司,负责项目的融资、设计、建设和经营,在特许期内,项目公司通过对项目的良好经营,获得利润,用于收回融资成本和偿还债务,并取得合理的收益。政府对项目公司提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制,但保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和私人机构分担。特许期结束以后,将项目无偿地转让给东道国政府,转由政府指定部门经营和管理。所以,BOT一词意译为“公共工程特许权”更为合适[2]。

PFI的原义为“利用私人资金提供公共设施的事业”(theundertakingwithrespecttotherealizationofPublicFacilitiesbyutilizingprivatefunds),由于该事业发端于私人主动融资(PrivateFinanceInitiative)[3],所以简称为PFI。作为较新概念的PFI与人们通常理解的BOT还是有所区别:①相对BOT来说,PFI更多的是一种思想、一个理念,而BOT模式侧重于实践,操作性强;②PFI公私伙伴关系的特征更明显,政府支持的范围更宽,它包括特许权方式但不限于该方式,而BOT围绕特许权协议,有严格的合同结构,更多用合同来规范各方关系;③PFI模式实行全面的代理制,因PFI公司本身不一定具备项目开发能力,通常由社会化专业化机构进行项目管理,项目实施组织采用总承包等“一揽子”方式,项目管理集成化程度高,而BOT通常本身具有开发能力;④遵循B-O-T三个过程,PFI项目公司独立运作,自负盈亏,期满交政府的项目类型,只是PFI项目的一类,其他还有政府购买服务,政府—私人联合体经营的项目类别;⑤对于项目风险的分配主体较BOT项目简单,BOT项目通过大量的信用协议,将风险在项目投资者、项目公司、各参与人之间分担,而PFI项目风险在政府与PFI公司之间分担。

PFI与BOT都是非政府投融资公共工程项目的管理模式,是政府民间的合作关系,是提供公共项目的双赢模式,其本质属性相通。两种模式并无承继性,几乎是同一时间形成的概念,BOT是1984年由土耳其总理提出来的,20世纪80年代初,英国财政大臣开始组织探讨PFI,而PFI完整概念的提出应是1992年。从学术上讨论,BOT本身有很典型的B-O-T三阶段的特点,严格说来,其只是公共项目特许经营权的代表,无法作为总概念代表如BT、BOOT、BTO、BOO等BOT诸形式,而PFI的概念更宽泛,可以概括诸BOT模式,所以说,PFI是BOT的优化,是个总概念[4]。

我国的PFI实践始于深圳沙角B电厂BOT试点项目,第一个正式BOT是20世纪90年代的广西来宾B电厂(外资),第一个“国产BOT”是1994年泉州刺桐大桥项目(民营资金启动),至今有BOT项目上千个。上述PFI的理论与实践为融资代建制的构建奠定了思想、组织与方法手段的基础。融资代建制借鉴了PFI思想并与中国具体情况相结合,实行公共工程的公—私合作建设管理。政府既可以运用少量的资金带动,甚至无需任何资金,而更加注重发挥政府应有的职能作用以及协调民间资本及其它资本使项目建设更有效率和效果。政府的角色也发生转换,从传统单纯的资产所有者和经营者转为服务的监督者和保障者,私人公司成为服务的长期供应者而不仅仅是资产的建造商[5]。所以融资代建制是有中国特色的PFI[6]。

二、融资代建制的模式框架

在对国内外BOT/PFI理论和实践的探索基础上,结合我国国情根据融资代建制的概念要点,构建了融资代建制的模式框架,概括为二个层次、三种管理、三项保证(支持条件)(图2)。

图2公共工程项目融资代建制的模式框架

1二个层次

第一层次是指项目公司从政府处获得公共工程的特许经营权,承担从筹资、建设、经营的项目全寿命周期任务;第二层次是项目公司将其中的部分或全部实施内容交于工程(管理)公司管理、建设、运营。所确定的项目公司、工程管理公司、工程公司、运营公司等都是通过竞争获得合同,且有完整的准入和退出机制。

2三种管理

融资代建制围绕公共工程项目,政府、项目公司、工程管理公司、专业运营公司各司其职、各负其责、各担风险,在公共管理、企业管理和项目管理上有其独特之处。①公共工程项目的资金无论是社会(民间)的还是政府的,其公益性质是不变的,最终的业主还是政府[7],所以需要政府的监督管理。政府需要履行对项目建设规模和技术标准,对项目运营的制度和规范的监督管理职责。过去,公共工程项目由政府自己组织完成,管理机制主要依靠党纪政纪,基本上不反映利益关系。在市场经济条件下,特别是投融资体制改革后,非政府参与投融资公共工程项目将逐步增多,利益主体多样化复杂化,经济机制作用于各个方面。因此,对于不同性质的市场主体,就应采取不同的管理方式,反映了公共管理的特色。②在项目管理上的特别之处是采用委托代建方式。由综合性、专业化、社会化建设项目管理公司代行业主方建设管理,是公共工程建设管理发展的一大趋势[6]。代理建设模式能够帮助业主理想化地对投资和工期进行控制,避免我国目前存在的上一个项目、组建一个管理单位,在没有任何经验的情况下而产生的人财物的浪费。应打破行业及地区界限,实施项目建设单位的重组与调整,将项目建设管理单位做大作强。③特殊的企业管理。项目公司的管理有别于一般公司的管理,具有特殊性。替业主服务,代为管理项目,处理一切事情的工程管理公司,其工作方式也具有特殊性。由施工企业、设计企业或设计施工联营企业等类型企业拓展业务而发展为工程公司的实体,其管理方式也将有根本的改变。

3三项保证

是指支持融资代建制的体制、机制和法制。要改革体制的缺陷,如由国家投资建设或政府财政性资金进行固定资产投资,实行“决策、投资、建设、管理、使用”的“五位一体”的投融资体制,实践证明有很多弊端。新型的公共项目投融资体制应实行政企分开、权责明确、市场导向、政府间接管理、投资主体多元、融资渠道多样、决策科学、中介服务社会化。应建立支持融资代建制的机制,如投资决策机制,市场竞争机制,合同契约机制,风险分担机制,价值合理补偿机制激励机制和约束监管机制等。支持融资代建制的法制包含三个层次。第一层次是法律,需要建设和完善融资代建制基本法,修改相关法律,如《合同法》、《担保法》等。除了上述的法律层次外,由国务院批准颁发的条例、国家部委颁发的规定、中央或地方有关部门制定的实施细则处于法规体系的第二层次,可以委托专业人士组织(学会)或行业协会制定。第二层次的条例、规定和细则是对法律条款的细化,便于法律的实施。技术标准和规范侧重于技术和管理的实施程序和细节,属于法制的第三层次,具有可操作性。一般由专业人士组织(学会)或行业协会自行组织制定。体制、机制、法制三者互相作用、相辅相成。体制应该适应机制,反过来也影响机制;法制保障体制,体制支持法制;法制规范机制,机制要求法制。在管理体系中,体制是组织件,法制是硬件,机制是软件,体制是需要持续地变革,机制是要善于应变,法制是要不断地完善。体制、机制、法制的界面并非完全割裂,三者也存在交融。