我国的工程招投标历史还不长,普遍采用招投标来发包工程,则是近几年来的事。自从我国实行招投标以来,有个问题一直在政府部门、业主、施工企业与学者之间争论不休。那就是:我国的工程招投标工作应不应与国际接轨?问题的实质在于我国是否应采取国际工程招标中流行的低价中标制度?

赞成者认为,从保护投资者利益的角度出发,低价中标是市场经济的必然选择。但低价中标如何保证工程质量,在当前多数工程投资方为国家的前提下,似乎赞成者也找不到有效的方法。

反对者则抓住工程质量大做文章,认为采取低价中标制度必然导致施工企业恶性竞争,从而最终使工程质量无法保障,要不就是造成大量的“钓鱼工程”,出现投标者先是以低价取得工程承包权,然后再在工程施工过程中与业主讨价还价,最终结算价远远超出合同价。另外,反对者还认为,低价中标将使施工企业的生存环境进一步恶化,使一些国有企业破产,给社会带来不安定因素。

笔者在电力行业从事投标工作已过10年,以个人的实际工作经验和对国际工程招投标的了解,深深体会到;在中国目前的大环境下,工程招标不适宜采用国际上流行的低价中标法。究其原因,主要有以下几点。

一、我国特有的投资主体结构

招投标是一种彻头彻尾的市场行为,招投标最初产生的原因也是为了切实保障投资者的利益。作为出资方,投资者希望能有一种有效的方法来确定合理的工程造价。但在信息不对称的情况下,投资方一般没有工程经验,采用协商的手段,一来难以有效降低价格,二来所费成本较高。在这种情况下,借鉴货物拍卖产生了工程招投标。从世行“菲迪克合同范本”就可以看出:招投标工作的根本目的就是,投资方利益至上。假设在一市场内,投资方的利益不能得到有效的保护,那么很快就会没有人肯出钱投资,最终导致市场的萎缩。在完全的市场经济里,投资主体往往是私人投资者,即使象世行这样的投资人也基本是由各国财团组成。这些分散的投资主体最关心的就是收益,高风险的投资会让他们却步。在这种情形下,保护投资者就等于保护了市场,各国政府在保护投资者的态度上是非常坚决的。

反观我国,大型基本建设的投资主体大多都是国家,或是由国家完全控股的大企业。这样的投资主体,没有或是很少有降低造价的冲动。因而在我国,招标从来不是一种自发性行为,而是一种政府强制性行为。从1979年根据世行贷款的要求开始,到目前实行的《招标投标法》,无一不体现出我国工程招投标的强迫性。可以毫不夸张地说,如果缺少了国家的强制性措施,中国的招投标市场将会消失,自发要求的情况下,投资者的目的再明白不过:那就是要达到经济最优化,即在保证质量的前提下投资最省。要保证做到这一点,自由市场最终将迫使招标方做到“公开、公平与公正”。反观强制实施,规则制定者的本意肯定是好的,但实施者有自己的独立意志,无论规则制定的多么完善,在实施的过程中总有一些可资利用的漏洞。

此外,我国的工程建设投资主体基本上是一些原来计划经济时代的行业主管部门(改制后的企业仍有这种性质),实行工程招投标后,自然要求这些主管部门放弃其原来的一些管理职能,这需要一个较为漫长的过程,尤其在中国这个封建传统较为久远的国家。这些行业主管部门的原下属施工企业,也不愿失去原来的“保护”,他们倚仗与主管部门千丝万缕的联系,想方设法影响投资部门,使招投标工作在具体实施时偏向于自己。而主管部门也往往碍于情面,找出各种各样的理由来保护自己行业内的施工企业,在这样的环境下制定出来的招投标规则当然不可能会以低价中标为主。

二、未能建立权威的技术监督机制

低价中标首先有一个前提:即必须对投标方案做出正确的评价,国内投标在这一点上做得很不够。技术标评选时往往是走过场或是凭自己的印象打分,而未能对施工单位的方案设计做出综合、认真的评价。

造成此种现象的主要原因是目前的专家库制度设计不合理。专家评标小组的成员主要(当中也有投资方代表)是从专家库当中随机挑选出来的,这从一个方面保证了评标的公正性。但对门类的划分不清或不够细,专家们对自身专业以外的问题不了解,也就无从对施工设计做出合理或不合理的评价。例如,变电站的电气安装工程,评标时完全有可能全部都是电气专业以外的专家,虽然电力工程有其互通性,但要求土建工程师对电气技术方案做出一个中肯的评价,的确是勉为其难。专家的专业知识在评标时无用武之地,当专家不能用经验和常识来判断一个技术方案的好坏,而作为评标组成员,他又必须给出结论。就迫使专家只能在技术标书的包装、版面安排上吹毛求疵,不能不说是我国当前招投标制度的一大弊病。

此外,评标小组中的专家们大多不是投资方的代表,也非受投资方的雇用,我们很难想象在毫无约束力的条件下,他们会切实对投资方负责。这种责任感的强弱,往往关系到利害问题上是否能做到据理力争。相反,我们的专家多数是随大流,对模棱两可的问题不明确表态,害怕遇到激烈的争论,对技术标的评判的结果显得有些漠不关心。为什么?因为他们不需要对自己的行为负责,挑选的方案再好,他们不会得到任何嘉奖,方案再差(只要不出现重大事故),也不会对其有任何利益损害,甚至对其声誉也无甚影响。

反观国际上的投标,投资方对技术专家们是非常倚重的。如何寻找合格、称职的专家小组,投资方并不需要花太多精力,市场上有足够数量的投标咨询公司可供选择。这些咨询公司完全独立于投资方之外,它受投资方的雇佣,对投资方负责。但在信息完全不对称的情况下,投资方如何能够做到对咨询公司的有效控制?市场法则起了关键的作用,不能令投资方满意的咨询公司将很快被市场淘汰。合格的咨询公司储备了大量各式各样的专业人才,来满足不同类型的工程建设需要。这些专家不仅具有良好的知识储备,同样具有丰富的现场经验,基本上能够识别施工单位的弄虚作假。

投资方当然希望将工程造价压得越低越好,但要保证工程质量就必须保证相应的投入。这是一个悖论,投资方只能在这个悖论中追求平衡,片面的强调其中任何一个因素,结果都只会适得其反。

国际上,技术专家对施工设计的评判非常重要,是评价标书的重要指标。因而,投资方要求专家小组对技术方案的了解深度也绝非国内可以比拟。例如,世行在我国最早的投资项目之一鲁布格水电工程,日本方面的报价比中方报价低60%左右,如果放在国内,早已成为废标。结果经过专家小组的论证后,认为其施工工艺确有先进之处,完全可行,最终确定由日本方中标。鲁布格水电工程也由此成为我国工程招投标历史上的一个里程碑。

三、招标方的倾向性

虽然2000年颁布的《中华人民共和国招标投标法》和《评标委员会和评标方法暂行规定》中有明确规定,评标可以采用“最低投标价法”和“综合评分法”两种方式,但真正采用前一方式的,极为罕见。究其原因,无非是因前者的客观性太强,使招标方难以操控投标结果,而后者有三分之一以上的分数是主观评分,招标方可以操作的空间自然大许多。当前,招标方违反“公平”原则的行为屡见不鲜。有的招标方不按规定,全部专家小组成员均由自己认命;有的则在招标文件中列明一些明显有利于个别单位的条款;还有的则是在评标时由投资方的专家明确表示支持某一投标单位。

招标方的倾向性出自以下三个原因:首先是牺牲价格保质量。在政策允许的范围内,招标方不愿意承担任何质量方面的风险,导致工程的性价比扭曲。我国对工程质量采取终身责任制,而相应地对工程造价的限制却不甚严格。“花钱保质量”是建筑界最流行的一句口号,这看似有道理,其实是极大有浪费,同时也为工程施工时的“权力寻租”大开方便之门。钱花多少并不需要负责,且这钱又并非自己的,投资方自然不怎么心疼;其次是招标方为行业内的施工企业作考虑。前面提到过,在产业主管部门作为投资方的情况下,其下属的施工企业凭借其与主管部门多年的良好关系,必然对招标方的决策产生一定影响。也许这并非招标方的初衷,但在实际中的确难以避免;最后就是“权力寻租”。因愈客观的评价标准,愈难以进行“寻租”活动。如果仅以“最低标价”作为评审标准,那么投资方左右投标结果的能力将会大大降低,也就等于中标结果将完全由市场决定。投资方手中的权力将大大削弱,“权钱交易”的成本将极大幅度地提高。因而近年来国家虽然一再要求投资方应谈出具体的招标工作,而投资方迟迟不愿交出手中权利的原因也就在此。

从上面的分析我们可以看出:我国目前的工程投标之所以无法与国际接轨,其根本原因在于我国当前的投资结构不合理。其实,私有化在20世纪肋年代已成为全球性风潮,一些原来被经济学家认为不适宜私有化的部门和行业也纷纷卷入其中。例如电信业、国家铁路等,至于电力和能源工业,一些国家如美国自始至终都未曾有过国家垄断。在国家垄断的行业内,是不存在在完全的市场竞争的,因为政府作为国有资产的代言人,必然会自觉或不自觉地干预市场,且其行为的正义性不容置疑。20年的改革开放,使经济领域内的大部分市场达到或接近达到了自由竞争的状态,而在一些所谓的要害行业,如电信、电力、铁路等,自由竞争远未开始。

进入WTO后,对市场的开放程度要求愈来愈高,工程投标如何与国际接轨已成为一个迫在眉睫的问题。要在短期内解决面临的所有问题,显然不大可能,如改变投资产业结构就非一朝一夕之功。就目前的工程投标来说,仍有不少可以改进的地方:第一是加强立法,可以根据近年来投标工作中出现的一些问题,制定相应的管理条例。例如详细规定投资方不允许有任何偏袒性行为,不允许有任何形式的加分等。第二是大力发展投标咨询机构,且其中立性必须得到保证,严禁投资方以任何方式入股或成立投标咨询机构。第三是对投标市场进行进一步细分,规模不同,适应的施工企业也不一样。尽量减少邀请招标或议标等投标方式,防止“内部人操作”,增加公开招标的比率。总的是要促使我国的工程招投标工作迈上新的台阶。