伊犁州大部分河道洪水暴发具有；突发性、峰高量大、涨水历时短、洪灾频繁等自然灾害。河道所在的区域水土流失及生态环境的恶化，严重影响了沿河城镇居民的生活水平，经济的发展以及农牧业的生产。为此，我们要以科学发展观为指导,坚持以人为本,是以每个县对防洪工程措施处理非常显著，发挥了显而易见的效益。但是，随着全球气候的变暖,极端的天气事件随之增加,洪涝自然灾害等；将更为频繁,强度也有明显上升的趋势,因此单靠工程措施来应对极端天气事件将已明显不足。同时,非工程措施作为防洪的综合措施，也越来越受到我们的日益重视重视。本文现以非工程措施的内容为主，简单分析非工程措施在防洪防汛工作中的作用。

１．非工程措施的内涵

非工程措施是指运用经济、法律、行政手段以及直接运用防洪工程以外的其他手段来减少洪涝自然灾害损失的措施。非工程措施具有投资少、见效快,并可为防洪工程充分发挥效益提供保证的特点,因而可在防洪工作中广泛应用[1]。非工程措施主要包括以下几个方面:一是依照有关法律、法规,加强防洪工程管理,坚决清除江河湖泊的行蓄洪阻水障碍,以确保行蓄洪的能力;二是建立防汛指挥机构,完善防汛指挥系统;三是完善水法律、法规的制定,大力宣传,并认真贯彻执行;四是制定和完善防洪预案;五是建立洪水干旱预报警报系统;六是建立完善的防洪物资储备制度。

2.非工程措施的作用

(1)加强河道及防洪工程管理,是认真做好防洪准备工作。防患于未然是防洪工程重要的先决条件,要求在洪涝等自然灾害来临之前,认真做好河道及防洪工程管理,这既是防洪工作的重要环节,也是发现问题、解决问题的重要前提。因此,各县有关部门应在汛后制订计划,依照防洪工程养护措施及办法对防洪工程进行维护、保养;地方各级防汛指挥部在州防总的统一部署下,逐级开展汛前检查,实行防汛责任制,制订详细的检查方案,对防洪工程进行逐一排查,对查出的隐患和问题及时处理;同时依照《中华人民共和国防洪法》《水库大坝安全管理条例》等相关法律法规,加强对河道的管理,坚决清除河道的行蓄洪阻水障碍,制止盲目围垦湖泊、河道、滩地的违法行为,以确保行蓄洪的能力。流域内各级防汛办公室通过加强河道及防洪工程的管理,落实防汛责任制,及时清除安全隐患,切实做好抢险队伍和物资的落实,为防洪工程奠定坚实基础。

(2)完善防汛指挥系统,全面提升防洪管理能力。我州洪涝灾害频繁,造成的经济损失严重。单靠工程措施远不能适应社会发展的能力。面向未来防洪减灾事业的发展,水利部提出了防洪的“两个转变”,即由控制洪水向管理洪水的转变,由单一向全面的转变。“两个转变”的推进将全面提高我州的抗灾水平和能力,而州防汛指挥系统的建立正是促进、推动“两个转变”的重要措施和手段。自1998年南方特大洪灾后,我国加大了对防汛指挥系统建设的投入力度,其指挥系统涉及水利部、七大流域机构和31个省(市、区),以更好地为当地防洪工作服务。以伊犁州防总为例,在国家防总、水利部的正确领导下,伊犁河防总健全了以伊犁河流域各单位的防汛统一指挥体系。2009年6月下旬,伊犁河中下游水位居高不下,堤防、水坝等水工程长时间受高水位的浸泡,防汛压力明显增大。伊犁河防总通过防洪指挥系统,快速采集和传输雨水情、灾情等信息,并对其发展趋势作出预测、预报、分析,同时通过会商系统、远程视频监视系统、程控交换系统,与自治区防汛指挥部进行数据传输和信息交流,制定防洪调度方案,迅速、准确下达指令,为防洪指挥提供了先进、可靠的决策支持,大大提高了防汛调度的及时性、科学性,从而成功抗御了2009年的洪水。

(3)完善相关法律法规的制订,加强法制宣传教育工作,促进依法行政。法律、法规贯穿于防洪全过程,是一个完整的、与其他法律和政策充分匹配的政策法规体系,为防洪提供了全面的政策与法律支撑。目前,我国已形成了以《水法》《防洪法》为核心,以《防汛条例》《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》《河道管理条例》等相配套的防洪法律法规体系,各流域管理机构、省、自治区、直辖市也陆续颁布并实施了大批防洪配套法规。自治区先后修订完善了《新疆维吾尔自治区水工程管理和保护条例》等法规、规章,并严格防洪执法程序。随着防洪工作的不断深入,我区防洪政策法规建设已不能满足防洪的要求,应着力健全法律法规,加快《洪水影响评价管理条例》《蓄滞洪区管理条例》的制订,把防汛立法工作纳入法制化轨道。

法律的制订需要公众的认知,因此要加强法制宣传工作,提高法律透明度与认知力。在每年的“世界水日、中国水周”、“12?4”全国法制宣传日宣传活动中,各县市通过举办体育竞赛、组织普法问卷调查和法律知识竞赛、发送普法手机短信等多种形式来扩大宣传影响,强化宣传效果,提高广大民众学法、懂法、用法和守法的自觉性和主动性,促进依法行政,从而有效维护了水工程和防洪的安全。

(4)制定和完善防洪预案,提高洪水灾害的反应与处置能力。近年来,在自治区防总的大力推动和指导下,各级防汛指挥部大力加强防洪应急预案的建设,由总体预案和专项预案构成的预案体系逐步健全,为规范应急管理打下很好的基础。防洪预案本身就是在总结地州洪涝发生、发展规律的基础上,按照防洪目标和调度原则,在分析现有水源和充分利用现有工程设施的基础上,制定不同条件下的防洪对策和措施。州防总根据自治区防总批复的《伊犁河防洪规划》,积极推动伊犁河流域内各县市继续加强防洪预案的修改完善和动态管理,根据经济社会发展和工程变化情况,修订完善了《伊犁河流域防洪预案》等相关预案,极大提高了洪水灾害的反应与处置能力。

(5)加大洪水干旱预警预报系统,为防御水旱灾害提供技术支撑。近年来,随着全球气候变暖,我国局部暴雨、超强台风和极端高温干旱等事件呈现多发、并发的趋势。极端灾害性天气的频繁发生,对提高预警预报水平提出了更高的要求。伊犁河流域防洪预警预报系统跨幅大、战线长及信息量大的等因素，故伊犁河流域防洪预警预报系统的通信组网，宜采用卫星通信与超短波通信的混合组网方式。伊犁州防总在每年洪涝灾害发生之前,着力抓好预警预报,特别是加强对极端灾害性天气事件的监测:一是针对防洪排涝标准偏低的县市,加强对短历时、大强度灾害性天气的预测预报,并注重提高基层预报水平,增强预报时效;二是加强汛情监测预报,提高预报准确率,延长预见期,全面满足防洪调度指挥决策的要求;三是建立水情制度,综合降雨、河道来水等相关信息,确定与洪涝灾害相关水文特征值,这些措施的运用,为战胜伊犁河流域洪水提供了技术支撑。

(6)建立完善的防洪物资储备制度与反应迅速的抢险队伍,是取得防汛胜利的前提条件。防洪物资储备制度的建设是完成抢险救灾任务、实现安全度汛的基础。建立防洪物资储备制度可以克服防洪经费加拨过程缓慢和被挪用等弊端,满足“一旦需要,随时调用”的工作要求,也是一项切实可行的主动防洪措施。伊犁州向来重视防洪物资储备建设,并加大防洪物资器材的投入,同时把防洪经费列入同级预算,按照分级筹措、分级储备、分级管理的原则,储好、管好、用好防洪物资,提高对自然灾害的应急响应能力,以确保防洪的最后胜利。

做好物资储备的同时,也要加强抢险队伍建设。自治区各地市大都成立了县、乡、村三级防洪抢险队,逐人登记,加强培训,认真学习防洪抢险知识,提高全民防洪抢险能力,并根据各自情况开展防洪抢险演习,提高抢险队伍应急抢先水平,做到“招之即来、来之能战、战之能胜”。正是防洪物资储备的完善及抢险队伍的保障,成功缓解了伊犁河流域大洪水。

3.结语

伊犁河流域因其地理上的特殊性，河流洪水屡致灾害，给国家和人民生命财产造成巨大损失，严重影响了流域内人民群众正常的生活、生产秩序和国民经济发展，并造成严重的水土流失。该流域内防洪工程形式严峻，正确、合理、科学地将防洪工程措施与非工程措施完美结合将会降低、减少本流域内洪涝灾害。