在基础设施建设中引入民间资本,对经营性的基础设施进行市场化运作,是国际上的通行做法,也是我国投融资改革的方向。由于BOT这种投资方式不需要政府公用预算中的直接投资,并可将债务及大部分项目风险从政府转移至民营部门。因此,20世纪80年代以来,BOT方式日益活跃起来,但由于其运作较为复杂,风险的不确定性大,在国际上已有好几起著名的失败案例,如:投资8.3亿美元的泰国曼谷第二高速公路和投资4.6亿美元的欧洲机场轻轨铁路等。政府在基础设施建设中运用BOT方式,其最终目的是项目的成功。使投资者、政府以及其他各参与方获得多赢的结果,从而形成基础设施融资的良性循环,而不是纯粹为了转嫁风险。因此,项目投资者如何与包括政府在内的各参与方合理分摊风险便成为一个非常突出的问题。

1BOT方式风险的特点及其分配原则

BOT项目经历的时间长,参与方多,关系错综复杂,各种风险贯穿于项目的全过程,包括设计、建造、运营、养护、维修、移交等。在项目的建设阶段、经营阶段和移交阶段,其不确定性随着各阶段的推演而呈递减的趋势,对资金投入的需求以及利润的流出也非常不均衡。

如图1所示。项目投资者能否取得BOT项目的成功并获得利润在很大程度上取决于能否辩识各种风险并合理分配给各参与方承担。从项目投资者能否直接控制的角度,可以把项目风险分为两类:项目的自身风险和项目的环境风险。

2项目自身风险的种类与防范措施

项目的自身风险是指与项目建设和生产经营管理直接有关的风险,包括完工风险、运营风险等。这类风险是投资者应该知道如何去管理和控制的风险。因此,项目的自身风险亦可称为可控制风险。

2.1完工风险

完工风险发生在项目建设期间,如工程费用超支、工期延误、工程质量不合格等。为减少风险,首先应通过招标竞争选定有资信、有实力的承包商。利用不同形式的一个极端是固定价格、固定工期的“交钥匙”合同,建设期风险全部由承包商承担;另一个极端是“实报实销”合同,建设期风险全部落在项目的投资者身上。在两者之间又有多种中间类型的合同形式,可以相应影响项目的建设期风险变化。采用何种合同,要看项目的具体情况和投资者与承包商的谈判结果。项目投资者还可以通过合同条件的约束向承包商转移风险,如采用与承包商签订EPC合同(Engineering,Procurement,Conｓtruction);设置履约保证金(PerformanceBond)和误期损害赔偿费等合同条款。

2.2运营风险

2.2.1能源和原料供应风险如果能源和原材料的成本在整个生产成本中占很大的比重,那么能源和原料的价格波动和供应的可靠性变化都可能会影响整个项目的正常运营,与供应商签订长期能源和原料供应合同则是减少这种风险的有效方法。项目公司一般希望合同供应价格为固定价格。如果无法得到长期供应合同,则应建立一套完整的供应和储蓄体系。

2.2.2技术风险完工的BOT项目在运营期间仍有可能出现技术故障,为防范和控制此类风险,应采用成熟的技术,如果技术故障是由承包商造成的,可用承包商的履约保证来限制和转移风险,承包商的履约保证一般要延续到完工后的几个月或几年。技术维修和更新的风险一般由负责项目运营的公司通过运营应急费、备用贷款和支持贷款来承担。

2.2.3管理风险项目在运营过程中还可能因管理不善而导致项目亏损。所以应选择有资信、有管理经验的运营商,并与运营商签订O＆M合同(OperationandMaintenanceContract),固定价格或固定收费;还可以选择设置资产保险来转移风险。

3项目环境风险的种类与防范措施

项目的环境风险指受到经济环境变化的影响而遭受损失的风险。这类风险企业无法控制,并在很大程度上也无法预测,因而项目的环境风险也被称为不可控制风险。如:金融风险、市场风险、政治风险和不可抗力风险等。

3.1市场风险

BOT项目产品价格和市场销售量的变化都可能影响到项目的赢利水平。因此,降低项目市场风险需要从这两方面入手,项目投资者必须首先对市场的结构和运作方式有一个清楚的认识,并建立一个合理的价格体系。

与买方签订定期定量付款合同或购销合同是降低风险的有效措施,合同的买方可以是政府,也可以是对项目产品有兴趣的具有一定资信的任何第三方。合同的期限和项目的特许权协议的期限相同。大多采用固定定价方式,即在谈判时确定一个固定价格,并在整个协议期间按照某一预先规定的价格指数(或几个价格指数)加以调整。

政府提供BOT项目附近设施、土地的开发权也是减轻项目市场风险的一种较有效的措施。通常的做法是划出一块地区交由项目公司开发经营房地产、商业、娱乐业等其他项目。例如:香港与九龙的海底隧道项目,政府授予项目公司附近8个公寓小区的多座33层公寓的开发权。

此外还可以通过谈判明确投资回报率或由政府提供产品购置担保来由政府分担市场风险。如在悉尼港海底隧道项目中,政府承担了项目实际收入与设计方案收入的差额这一风险。

与政府签订含有防止竞争风险条款的协议也可降低市场风险,即政府向项目公司做出担保,在若干年内不再兴建类似的、与本项目有竞争的同类项目,以保证项目垄断性经营。英法海底隧道得到的政府竞争保护许诺是在38年内不再建第二条连接英法两国的隧道,以保证项目公司的垄断地位和收益。但项目投资者也要预计到政府无法干预的其他竞争方式的风险,如英吉利海峡船舶航运业采取各种措施与海底隧道争夺客流和货运。

3.2金融风险

金融风险一般指利率、汇率等风险,可经谈判由政府分担全部或部分风险。规避汇率风险的最佳方法是尽量避免货币的兑换,协议项目收入为本国货币和外币按一定比例的组合,用本国货币支付日常经营管理费用和股东红利等,用外币支付购买国外的能源及原料等以外币形式发生的费用。如果无法做到,则应根据各种不同的情况选择强币或弱币。

利率的风险一般由政府和项目公司分担,规定在一定比例之内的利率变化由项目公司承担,当超过一定比例时,由政府补偿项目公司的损失。

3.3政治风险

项目的政治风险可涉及到项目的各个方面和各个阶段,从项目的选址、建设,一直到生产经营、市场销售、现金流量和利润回收等项目全过程。主要可分为两大类:国家风险和政治经济法律稳定性风险。前一种风险为项目所在国政府由于某种政治原因对项目实行征用、没收,或者对项目产品实行禁运、联合抵制,终止债务偿还的潜在可能性;而后一类风险表现为项目所在国在外汇管理、法律制度、税收制度、劳资关系、环境保护、资源主权等与项目有关的敏感性问题方面的立法是否健全,管理是否完整,是否经常变动。

政府为吸引投资商,往往做出多种承诺,包括担保项目的最低收益率、按照固定价格购买产品、承担汇率变化的风险和给予税收优惠政策等。如印度政府为了鼓励外商在电力开发方面投资,保证给予16%的股本投资回报率,电价全部以外汇支付,并推出诸如前五年免税,后五年减税的鼓励措施。但如果项目融资在很大程度上依赖于特定税收政策、价格政策、外汇政策等因素,并以这些政策作为重要的信用支持来安排项目贷款,那么政治风险将变的更加敏感和突出。

与此相反,政府对项目的支持不足是政治风险的另一主要来源。例如,连接英法两国的欧洲海底隧道,由于工程耗资巨大(50亿英镑),需要英法两国政府在政治经济上的全力支持,但是,项目不仅很难得到政府战略上的支持,就是在政策上英法两国政府也迟迟达不成协议,使得当时参与项目融资的欧美银行界也承认项目存在着一定的政治风险。另外,税收制度的变动,税率、税种和对不同结构的经济实体的收税方法的变化,也会给项目带来市场风险。

减低项目政治风险的办法之一是寻找一个强大的项目合作者,或吸引国际的多边机构(如世界银行的国际金融公司)参与项目,这种产权布局可能降低国家风险,是比较可行的规避风险的方法。在投资或安排项目融资时,尽力寻求政府的书面保证也是行之有效的方法,比如:承诺法律变更风险由政府承担;或要求政府机构担保不实行强制收购,在收购不可避免时,以合理的价格补偿项目公司。