摘 要：重复建设存在于我国很多的领域，由于基础设施对我国经济发展具有重要的基础性作用，使得我国基础设施建设中的重复性建设问题显得越来越突出。要认识到基础设施领域重复建设的严重性，从根本上改变原有的地方政府政绩评价方式，完善当前的投资体制，加强资金管理和宏观经济调控，从而逐渐控制以致消除基础设施领域存在的重复建设问题，并总结各种经验教训，以对我国“十二五”规划以及今后一段时期我国基础设施投资和建设有一定的帮助。

金融危机爆发之后，中国政府果断实施了4万亿的经济刺激计划。基础设施建设投资具有较强正外部性，可以带动经济发展，计划投入占总投资的比重达到37.5%.根据2010年3月份国家发改委在两会期间所提供的相关数据，基础设施的建设投资调整到占23%，有较大幅度的减少，增加了民生、创新与生态方面的投资。应该说，这种投资变化从另一角度表明了我国基础设施建设中存在着一定的重复建设问题。

1 重复建设的一般定义和合理认识

1.1 重复建设的概念

关于重复建设的定义目前没有统一的说法。不过，人们一般认为，相同的产业、产品在同一地区或者不同区域所达到的供给能力已经超过了社会需求，但仍有新的投资不断投入，结果造成生产和服务过剩，就产生了重复建设。

随着中国经济的快速发展和投资力度的加大，重复建设现象不仅存在于工业、高新技术等领域，在基础设施建设领域也有所显露，而且有愈演愈烈之势。

1.2 对重复建设的认识

重复建设在市场经济体制下是不可避免的，因为市场经济的最大特点就是竞争，有竞争就存在着重复。合理的重复建设对经济发展具有积极的推动作用，可提高我国经济增长的质量和发展速度。不合理的重复建设对我国经济发展会产生诸多不利影响。由于投资过旺，低水平重复分布，使得经济建设变成了盲目的、过度的、无效益的重复建设，造成资源的浪费，降低了资源配置效率。

2 基础设施建设重点领域的重复建设分析

在基础设施建设领域，重复建设的现象相当严重。虽然我国经济社会发展比较快，基础设施建设可以适度超前，但脱离本地经济社会发展水平和发展实际而过分超前，就是一种不合理的重复建设。

2.1 拆毁性建设严重，造成大量资金、土地资源的浪费

拆毁性建设直接造成了短命建筑的产生。由于片面追求GDP的增长，地方政府不惜把建成不久的各种建筑设施或者住宅拆掉重建，原因很简单，拆一次创造一次GDP，再建一次又创造一次GDP.当然，也有地方政府的短视、缺少科学规划的原因。但是不管怎样，都造成了大量的土地和资金的浪费，更是产生了大量的建筑垃圾—每年高达4亿吨。

根据我国《民用建筑设计通则》，重要建筑和高层建筑主体结构的耐久年限为100年，一般性建筑为50-100年。而在我国一些大城市，建筑平均寿命却只能维持25-30年。在一些中小城市，拆了建、建了拆的现象更为普遍，好多建筑寿命不足10年，甚至不足5年。反观欧美等发达国家，其建筑设计使用年限同为50年，但平均使用寿命却长得多。如英国、法国、美国的建筑统计平均使用寿命分别为125年、85年、80年，城市里“百年老屋”随处可见。

2.2 飞机场、港口建设重复，布点稠密，利用率低，运输能力严重闲置

在“珠三角”地区，分布着5家机场，相互之间的距离在200公里之内，都靠近香港，结果每家机场利用率都不高，其中珠海机场的利用率还不到10%，最后只能被拍卖；如今在“长三角”地区，在以上海为中心的300公里范围内，仅大型机场就有4家，春运高峰时期上客率最高的时候也未超过60%.

近年来，港口建设方面，珠三角、长三角和京津环渤海地区的港口城市都制定了庞大的港口扩建计划。仅渤海湾一带，就有天津、大连、青岛等地投资数百亿元进行港口扩建。深圳、宁波、上海的扩建项目投资也都近百亿，并纷纷打出成为“海运枢纽”的旗号。但是，在货源增幅不大的情况下，这样的超前建设港口，大幅增加了港口的吞吐能力，导致了竞争加剧和闲置。

2.3 道路交通重复建设难以解决，居民生活受到严重影响

合理的道路建设是经济社会发展的需要，并有利于资源的合理配置及提高资源的利用效率。然而，我国许多城市已透露出道路重复建设的迹象。例如：许多修建不久的马路、人行道，常常会遭“开膛破肚”，有的甚至在一个地方出现多次反复掘路的现象。对刚建好或才建完不久的道路因某种原因（如安装天然气、下水道、光缆等）而造成道路不得不挖开或被占用而形成的建设是不合理的重复建设，造成了资源浪费和交通拥挤，影响人民的正常生活。并且，降低了资源利用效率以及固定资产投资效益。

2.4 电信业、网络建设形成垄断，重复建设资源浪费

最近几年，我国电信业发展迅速，国家每年对电信业的投资约2000亿元。然而，电信网络存在严重的重复建设和资源浪费，光是铁塔一项就浪费掉约240亿元。比铁塔投入浪费更严重的是干线光缆。从理论上讲，有两对光纤就足够满足需求，但事实上，遍布全国的省际光缆有近千对光纤。仅这一项重复建设，造成的浪费就约1000亿元。另外，接入网方面的重复建设也很严重。由于历史原因，我国接入网资源基本掌握在当地一家电信企业手中，没有接入网的其他电信企业花四五百亿元自建一个接入网。也就是说，如今的5大运营商有4家需要自建接入网，总共需要2000亿元左右。而从使用角度讲，有一个接入网就足够。

2.5 各自为政重复建设，经济开发区、化工园区鱼龙混杂

目前，我国已建成和规划建设的各类化工园区以及经济开发区约有四千家，经国务院批准的只有232家。据不完全统计，各类开发区规划面积3.6万平方公里，对10个省市的统计显示，在458.1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地就达到314.6万亩，占68.7%.园区的重复建设占用大量的土地、资金等资源，造成巨大浪费，还造成了严重的环境污染和能源消耗。而且，目前我国各类园区建设缺乏科学规划，绝大部分不具备发展潜力和竞争能力，属于低水平重复建设。

3 重复建设问题分析

重复建设存在于很多领域，体现出来的问题也是多方面的，但在基础设施建设领域，问题更为严重。从我国现实情况来看，在基础建设领域出现严重的重复建设问题，是多种因素共同作用的结果。

3.1 政府行为

首先，对地方政府领导考核制度不科学，主要是以GDP、财政收入多少等进行简单的量化和比较。这使得地方政府领导片面追求GDP和财政收入，直接造成地方政府片面追求经济增长速度，大搞政绩工程，追求短期效益、局部利益。

其次，存在经济垄断，各级政府除了直接掌握投资资源，还掌握较大的经济权力和经济政策资源。地方政府通过运用财政资金、干预银行信贷、指令国有企业投资等方式，直接推动开发区和城市建设项目投资，还通过提供土地、税收减免和资金支持，为各项建设项目创造条件，在一定程度上加剧了重复建设。

3.2 投资体制

一方面，投资体制改革仍不到位，缺乏投资约束机制。长期以来，政府投资体制和领导任期制，使许多非市场因素介入投资行为。而且，投资效益评价指标落后，使许多根本没有经济价值的项目获得审批，再加上地方政府一心拉动当地经济，急功近利地追求政绩，形成低水平的重复建设，造成大量无效投资。

另一方面，贷款管理体制缺乏对投资主体的约束。按照目前国家的规定，基本建设投资项目，自有资本金通常只要达到30%，其余多来自银行贷款。也就是说，投资人只承担30%的投资风险，而银行却要承担70%的投资风险。这种责任和权利不对称的格局对投资人的激励强约束弱，很容易导致重复建设和投资过热，埋下金融危机的隐患。

3.3 资金管理

预算内投资资金管理制度导致的重复建设。一是缺乏预算管理的绩效评价体系，导致许多预算内投资项目都是国家投资、中央承担风险、地方受益的项目，这种体制实际上在鼓励地方政府争项目、争资金，搞重复建设。二是目前我国的预算内资金都是通过项目下达的，这种政策不可避免地导致地方政府通过上项目来争夺国家的资金。

另外，从银行的角度看，由于国有商业银行改革不到位，贷款多追求短期账面盈利，忽视长期风险，加上风险监控体系尚未建立，使信贷扩张和投向缺乏制约，为重复建设提供了雄厚的资金支持。

4 重复建设的对策

4.1 优化政府行为，提高主观认识

（1）完善领导干部政绩考核制度。改变原有的以GDP增长速度为核心的干部政绩考核制度，除了GDP增长速度、财政收入外，还要考核当地居民收入、生活水平、就业和社会稳定情况，并将当地产业发展、经济结构优化、城乡经济协调发展及可持续发展情况结合起来一并考核。

（2）理顺各级政府间利益分配关系，建立规范的转移支付制度。科学测定地方财政公开开支的费用，通过各种专项拨款补助，支持西部地区和落后地区的经济社会发展。另外，要避免各级政府的经济垄断，加强对地方政府投资行为的监督，以及对财政资金的严格审查。

（3）提高各级政府官员的主观认识。不合理的重复建设不仅造成了大量的资源浪费，加剧了资源约束，甚至恶化自然环境。还会加剧经济的过度波动，潜藏着巨大的金融风险和财政风险。重复建设还占用了大量耕地，对居民的正常生活造成影响。

4.2 完善投资制度建设，实现投资主体转变，加快建立新的监管机制

防止重复建设，根本之策是使投资决策者对投资经营后果负最终责任。因此，要努力实现投资主体多元化。减少政府投资，扩大民间投资，逐步减少对民间投资进入的种种限制，使得投资决策的权力和责任对称。基础设施建设要尽可能吸收社会资金和外资参与，形成投资决策约束，避免盲目超前和重复建设。另外，应加快出台相关的管理办法，建立健全与投资行为有关的法律法规体系，建立和落实项目投资决策责任制，做到投资决策和监管有法可依。

4.3 深化金融体制改革，完善资金管理制度

首先，要完善财政预算管理绩效评价体系。在各种项目的建设中，把中央和地方政府的风险、利益统一起来。其次，进一步完善贷款管理体制。建立健全银行内部监督制约机制，完善银行贷款审查机制，对贷款经营过程实行全面的监督管理。并要加强货币政策宏观经济调控，防止因低水平重复建设而出现的呆账、坏账。

5 总结

重复建设是由多方面原因造成的，既有市场、管理上的原因，也有体制上的因素。但是重要的是改变这些体制原因，仅靠加强审批和一般性号召都是不能解决问题的。可见，解决基础设施重复建设的问题是一个系统工程，涉及到社会经济的的各个方面，我们要在确保市场经济顺利进行的前提下，完善管理制度，建立体制改革和创新。只有依靠这一系列的转变才能有效解决重复建设问题，保证经济全面、协调、可持续发展。