摘要：城市的产生和发展，为人类社会创造了丰硕的物质财富和灿烂的文化。城市建设是形成和完善城市功能、充分发挥城市的功能和作用的重要基础工作。我国的城市开发建设将进入一个新的发展时期，面对城市建设的历史欠账和对城市基础设施的高昂需求，在财政资金短缺的情况下，如何解决城建资金短缺成为每个城市政府必须面对的棘手问题。因此，加强对城市建设的投资，发挥其积极的效益具有重要意义。

城市建设投资是城市建设中的资金筹集、经营、回收获利的全过程及相关环节。对城市建设投资界定的深层次理解就要认识到城市建设投资的资金运动的效果，最终体现的是城市建设各方面的效益，包括城市建设的社会效益、经济效益和财务效益。因而，在工作中，城市建设项目在建设过程中必须要考虑到各方面的效益综合，不但要注重项目的经济效益，更要注意城市建设的社会效益。

一、城市建设投资项目投资效益评估

投资效益是指投资所取得的能够满足社会需要的有效或有用成果。它既可以通过投资成果与投资耗费的对比关系（相对量）来反映，也可以用一定的投资量所取得的使用价值量或价值量（绝对量）来衡量。

投资效益的内容十分广泛，形态多种，可以从不同角度进行分类。从时间看，可分为当前投资效益和长远投资效益，从受益面看，可分为直接投资效益和间接投资效益等。最常用的分类是按性质和范围来划分的。以下在对城市建设投资项目投资效益进行分析时，基本上是从这两个角度出发。

首先，从性质看，城市建设投资效益可分为城市建设投资经济效益和城市建设投资社会效益。城市建设投资经济效益是指在投资活动中社会劳动耗费和占用与取得的有用经济成果之间的对比关系。城市建设投资社会效益是投资效益中一个重要的组成部分，反映投资对促进社会生产力的发展和改善人民生活的有效程度。

城市建设投资社会效益是指投资项目的建设对社会诸构成要素和社会发展，包括增加劳动供给、维持社会公平、改善福利卫生、提供安全保障、保护生态环境、提高生活质量等多方面所起的积极作用。

其次，从影响的范围看，城市建设投资效益又分为宏观投资效益和微观投资效益。按照1994年出版的《金融辞海》中的解释，宏观投资效益是指国民经济各部门、各地区和经济组织投资所取得的有效成果的总和，它反映全国范围内投资活动的劳动消耗及其占用与取得的有效成果的对比关系；而微观经济效益是指单个投资项目所取得的有效成果，它反映单个投资项目所占用以及耗费的劳动力与所取得的有效成果的对比关系。

在社会主义市场经济条件下，微观经济效益和宏观经济效益是一致的。微观是宏观的基础，宏观是微观的加总，没有良好的微观投资效益就不可能有好的宏观投资效益；反过来，宏观投资效益好，可以为微观效益的提高创造良好的外部环境。但是，二者之间也有矛盾，尤其反映在宏观投资效益与微观的投资经济效益上。有些城市建设投资基础设施目对国民经济整体和长远发展是有利的，但体现在微观上经济效益不一定很好，有些技术水平落后的项目，虽然微观有不错的经济效益，但由于它挤占了有限的经济资源，从宏观上看就影响了资源的优化配置，从而不利于宏观经济效益的提高。因此，为了减少微观与宏观之间的矛盾，必须正确制订国民经济长远发展规划和产业政策，为城市建设投资的宏观调控建立正确的目标。

城市建设投资项目应相比一般投资应注意投资的宏观效益和社会效益的提高，以促进城市经济能够长远的协调发展，讲求投资经济效益与社会效益并重。提高城建项目投资的效益对国民经济、社会力发展具有重要的意义。

二、城市建设投资融资体制改革运作方案建议

（一）规范社会项目投资公司的操作方案

各级政府尤其应着力改善投资环境，营造良好的发展环境是启动社会投资参与政府项目运作的重要保证。环境建设包括硬环境和软环境两个层面，硬环境建设相当重要，软环境创新更为重要。只有为投资者提供良好的发展平台，投资才会大量涌入。在加强基础设施和环境建设的基础上，着力抓好制度建设。全面实施政务公开，改革社会投资项目行政审批制度，建立和完善收费、征税、执法公示制，接受社会监督。社会投资项目由审批制转向核准或备案制。建立投资项目社会中介组织和专家审查、咨询制度，以有资质的社会中介机构和专家审查、咨询意见为决策依据，对社会投资项目进行审批、核准、备案登记。社会投资项目在项目立项、前期可行性考察和研究过程中，政府各职能部门要做好服务，为投资者提供一个良好的经营环境。坚持“非禁即准”原则，放宽社会资本准入限制，为社会资本投入政府项目启动与运作创造较为宽松的政策和体制环境，为其创造真正公平的竞争环境，促进社会资本朝着规范化的方向发展。

由投资方自行决策设计方案、融资方案、建设方案、实施方案及还贷方案等。这种做法摈弃以往改革仅在少数环节引入市场竞争的机制，而是在基础设施投资、融资、建设、运营的所有环节上引入市场经济的原则、理念和做法，体现政府与市场互为补充、相互制约、有机结合的关系。

（二）积极拓展民间直接投资方案

充分利用资本市场，使民间资本直接参与市政公用设施建设。深沪两市上市公司有城市供水、燃气、公交和地铁等城市市政公用企业7家，占公用事业类14％。此外，十多年来，部分城市自来水、地铁等公司发行企业债券约30亿元，相当于同期城建资金总量的0.36％。从相对规模来看，我国市政公用基础设施股票和企业债券融资总共占该领域当年投资额的比重尚不到1％，与一些国家占30％相比，直接融资比重过低。从长远看，市政公用企业应改善经营，增强实力，为将来上市融资、更好地发展企业做好准备。

同时要启动民营企业资金，促进储蓄转化。首先必须从认识上、观念上明确：私营经济并非仅仅是为私人赚钱，也为国家公众谋利益。其次要开放市政、公用基础设施投资领域，拓宽非国有经济的投资空间。再次必须建立和完善多层次金融体系。

（三）强化政府投资项目决策约束机制

当前政府投资的非经营性项目基本上沿袭计划经济体制下的传统建设模式，即建设单位提出项目建议书和可行性报告，政府投资主管部门进行审批，确定投资额度和年度投资计划，财政部门核拨建设投资金，再由建设单位组织基建班子进行建设。其间市场机制难以发挥自发的调节作用。因此，必须通过制定和执行科学的工作制度来规范政府行为，约束行政权力的运用，提高政府投资决策与项目管理的科学性。

要强化政府投资决策的责任约束：第一，加强和完善技术储备和方案比选工作，如融资方案也纳入比选范围，以提高投资决策的科学性；第二，在政府内部建立一套科学和民主的计划编制和项目决策程序，严格明确各个环节的工作内容、深度、质量和效益要求，特别是主要行政负责人的责任；第三，重视对政府履行职责的外部约束，例如，各级人大应加强对同级政府基础设施投资计划，财政投资项目决策和实施情况的审议和监督；第四，建立投资决策和管理信息系统，利用现代计算机技术和经济研究成果，建立和完善投资决策和管理系统，从而使投资决策程序化、公开化、规范化。