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我国城市规划管理体制改革

发布时间:2017-10-11

鲁班乐标为建筑行业人士带来我国城市规划管理体制改革及相关内容,明确对不可再生资源的强制性保护,是规划体系改革中的重要内容,这样逐步地形成机制后,就可以部分解决缺位问题。

1、现行城市规划管理体制的缺陷

城市规划学认为:城市的财富蕴藏在城市的空间结构之中。空间结构不合理,就会导致财富的减少。这些财富是谁的?是人民的财富,历史的财富,却很有可能在我们手里化为泡影。反思我们目前城市规划管理体制的现状,确实存在着许多缺陷。为什么我国各地城市规划的遗憾那么多?在城市化、全球化、工业化和市场化的浪潮中,规划管理的不适应性,集中表现在“三个缺位”上。

一是省和地市(州)两级政府对下级城乡规划的指导、协调、监督的职能缺位。按现行的管理体制,上级规划管理部门根本就不可能对下级进行有效监督,这就使我们常处于无法可依、无规可循的处境之中。

二是在城乡规划的实施过程中,有效的事前、事中的监督职能缺位。前面讲的是对规划的编制、审批和协调管理的监督职能缺位,后面讲的是在规划的实施过程中,事前、事中的监督职能缺位。按照规划界流行的语言是:“各类违反《城市规划法》的案例往往是报纸上登了、电视台播了、上级领导批了,我们才知道。”各地的建设厅、规划局也是这样,领导有批示了、群众有反映了、电视台都曝光了,具体规划管理者还蒙在鼓里,基本上都是被动的。但是有一条不能忘记,其它的损失是可以弥补的,可生态资源、历史文化资源一旦毁坏,就是不可再生的。所以,规划管理必须要在事前、事中进行监督。这就像法院对犯人做出死刑判决,执行了死刑的人还能复活吗?历史街区毁了,还能恢复原貌吗?一切都毁灭了。建设部在向中央领导汇报第四次城市工作会议时,有的领导就提出,是不是我国也像别的国家那样,超过多少年以上建筑的拆迁,都得上报中央政府来批。美国就是这样,50年以上的典型建筑、七、八十年以上的公共建筑的任何修复和改建,都要上报美国内政部批准。如美国加里福尼亚州一个叫卡梅尔的小城市,该城市有一座七十三年前建的教堂需要维修,维修资金由当地负责,但建筑维修的所有细节都必须经内政部审批同意。美国采取的是联邦体制,城市规划按理应由各地自行管理,但是美国的体制是三权鼎立,从中央政府到哪怕是只有2 500人口的小城市,都是三权鼎立,立法、司法和执法三只螃蟹互相咬在那里,谁也不能动,中央政府的信息渠道十分畅通。我国则不同,下面是一只大老虎拼命往前冲,所以,必须实行事前、事中监督,在不可再生的资源遭受破坏之前,如在建筑被拆除之前,要有“刀下留情”的审批制度,这与法院有死刑复核制度一样。事关古建筑、历史文化建筑、历史街区、风景资源的建设行为,都必须进行事前、事中审查。

三是对“长官意志”、“乱指挥”制约的缺位。现在,各地对编制城乡规划的积极性很高,并实施了舆论监督、群众监督、专家监督、上级监督、人大监督,但对监督中所发现的规划上的问题该由谁来负责呢?现状往往是没人负责,乱拍板造成重大损失也没有责任追究制度,结果却可能是规划局当替死鬼。如果城市规划局拒绝省里的监督(城市规划局局长大多有这种心态),一旦出了问题,自己则承担全部责任包括刑事责任。他们没有想到这一系列的监督都是保护自己的。规划界有一句名言:“规划是向权力阐述真理”。规划的实际决定权掌握在书记、市长手中,他们认为应在这儿建个什么标志性建筑,那里要架设一条高架路,规划局长往往“胳膊扭不过大腿”,又没有建立制度去保护自身合法权益,那怎么样才可能向权力阐述真理?真理和权力本身是不平等的,这是比较严重的问题,而且偏偏有一些长官意志表现得特别出格的城市领导人。如有一位市长到日本考察却学了歪经,他看到东京银座的景观很漂亮,街道两侧没有行道树,回国后就要把城市道路两侧的行道树都砍掉,歪到这样的程度还了得吗?所以,规划必须建立法治体系。所谓法治,就是对权力的制约,这是法治的最终涵义,也是十六大提出的要求。如果规划管理规则的建立和所有的改革措施不是为了监督制约权力,那高速发展的城镇化对资源的破坏是不可挽回的,规划局局长就是喊破嗓子都没用。

2、省级城乡规划管理体制的改革重点

2.1建立省一级的规划委员会

建立省规划委员会必须把握5个要点:

一是省和省会城市的规划委员会不能合一。如是合一,就永远开不了会,办公室设在建设厅也会被架空。《城市规划法》规定各级政府主管本行政区域内的城市规划工作,省域范围内由省政府负责,所以省政府要有一个规划委员会,这个委员会就是代表省政府对省域范围的城乡规划进行审批监督。而市规划委员会则是管理市域范围内的规划事务,两者不能混合。

二是专家、学者在委员会中所占的比例一定要超过公务员。这一点很重要。如果行政人员比例很大,所导致的教训就是:既然规划委员会以行政干部为主的,那么如何与省政府常务会议或省委常委会的决策功能错位呢?正因为规划委员会是专家学者占了多数,所以规划审批管理必须通过规划委员会,否则其功能是与省政府的常务会议冲突重叠的。

三是规划委员会的职能要从咨询功能转向预决策,最后向决策过渡。第一步先是预决策机构。什么是预决策机构?就是凡是在省域范围内重大规划的编制、调整、修改、审批,必须经过规划委员会的预批准,然后报省委常委会、省政府常务会议审议决定,而一般的事项,规划委员会可自己决策。如在香港,一般的事项经规划委员会决策后,直接报特首签字批准。大事预决策,小事决策,千万不能把规划委员会搞成咨询机构。

四是规划委员会应下设专家委员会。因为规划专家的种类很多,如风景名胜区、历史文化街区保护等对资源保护类的专家,城镇体系、宏观调控类的专家等等。同时要充分吸收人大、政协的专家。这样,省建设厅就掌握了规划委员会运作的调控权。

五是对下级规划委员会的纠纷进行仲裁。这样逐步地形成机制后,就可以部分解决缺位问题。

2.2在各类规划中明确对各种不可再生资源的强制性保护

明确对不可再生资源的强制性保护,是规划体系改革中的重要内容。包括风景名胜类资源、历史文化街区类资源、文化名镇(村)、重大工程建设导致的土地资源增值资源、生态环境资源等,这是任何一级规划都必须明确的强制性保护内容。另一方面,绿线管制管生态,蓝线管制管水系,紫线管制管历史文化,黄线管制管重大的基础设施所产生的土地增值效应和生产力的布局,这“四线”管理非常重要。以往规划部门只管了一条红线,太片面了。省一级应该强调省域内不可再生的各类资源的强制性保护,离开了强制性保护就是无的放矢。政府行政保护的能力也不能像胡椒面一样随便撒。

2.3健全省域城镇体系规划管理

每个省都已编制完成了省域城镇体系规划,但如何落实?一是省域城镇体系规划是《城市规划法》、国务院[2002]13号文以及最近中央下发的一系列关于开发区、土地管理等文件中都明确要求的,国务院领导同志的讲话中也突出强调的,所以其法律地位已经具备。二是实行“一书两证”的制度。在城市规划区内,按城市总体规划和控规核发“一书两证”;在城市规划区外,则应按城镇体系规划核发“一书两证”。规划管理可以延伸到规划区范围以外,所以“一书两证”要走出去,走出规划区以外,这一点已经很明确了。九部委关于贯彻落实《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》的文件明确要求,违反的要纠正,未建立的要重建。三是做好城镇体系规划本身的完善工作。城市总体规划五年一反思,城镇体系规划起码也应五年一反思,一充实。目前各省的城镇体系规划编制质量参差不齐,有的相当好,有的很糟糕,所以,省建设厅要参照编制得比较完善的省域城镇体系规划来及时修编。城镇体系规划必须体现不可再生资源强制性保护的内容,体现生产力的布局,不然就是废纸一张。规划司要提供几个城镇体系规划编制较为规范的样本,各省根据这些样本进一步深化、修改,从而提高可操作性,提高覆盖率。四是强化城镇体系规划管理中的协调职能。因为有了城镇体系规划,协调的地位就已经确立。在整个省域范围内,以城镇体系规划为蓝本,协调各方按照蓝本进行规划建设,特别是重大工程的建设。如“西气东输”工程江苏段的布局走向,由于当时没有依据省域城镇体系规划来选址,江苏省建设厅报告了建设部,建设部发文要求必须按省域城镇体系规划进行调整修改。各类建设项目布局与城乡规划、城镇体系规划发生冲突的,必须按照城镇体系规划来实施。如果确有更高明的选址方案,也必须按程序先调整城镇体系规划。

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