我国小型农田水利工程分布广泛，数量众多且形式多样，主要包括渠系、水库、提灌站、塘坝、机井及水闸等农田灌溉工程。小型农田水利工程在发展农业生产、抵御旱涝灾害、促进农村经济发展及改善农村社会风貌等方面具备重要作用，同时对保障国家粮食安全具有不可替代的作用［1］。2011年中央“一号文件”提出强化对小型农田水利设施的建设投入力度，通过实施灌区、末级渠系改造及水库除险加固等渠系配套工程措施，改善了小型农田水利设施的运行条件。然而，我国大多数小型农田水利工程修建于20世纪五六十年代，工程建设标准较低，配套养护不足，从而普遍存在农业生产及抵御旱涝灾害能力弱等问题，并已成为制约我国农业经济发展与新农村建设推进实施的重要因素。因此，有必要揭示我国小型农田水利工程运营管理中存在的主要问题并探索相应对策，以期为提升此类工程的运营管护水平提供依据。


1我国小型农田水利工程运营管理主要问题


1．1工程老化严重、配套建设滞后


我国小型农田水利工程普遍存在带病运行及老化失修等问题，造成灌溉渠系输水能力萎缩，工程蓄水功能下降以及泵站排涝功能衰退。同时，农田灌溉设施完好率较低，造成渠系输水系数低下，浪费与缺水现象并存［3］。此外，不合理的大水漫灌及节水灌溉配套建设滞后等问题突出，从而严重制约我国农业综合生产能力的提升，在影响农户切身利益的同时造成水资源的严重浪费。


1．2资金投入少、运营不规范


小型农田水利工程设施管理组织的运营依赖于水费收入及用水户集资等资金支撑。由于水费价格较低，水费收入常低于运营成本，从而无法实现足额对等水费收取。此外，用水户集资常面临如何集资、集资多少等问题，较难统一用水户意见，尤其针对欠发达农业地区，用水户集资更难以实现。因此，部分地区通过建立用水户协会等组织形式，开展小型农田水利工程的监管维护工作。然而，多数用水户协会组织面临运营不规范、管理松散、用水费用收缴困难等问题，运营资金的匮乏严重影响农田水利工程监管机构工作人员积极性，制约了农田水利运营管理部门的正常运转。


1．3农户参与度低、监管权责不明


小型农田水利工程的运营管理模式普遍粗放，常未设立负责水利工程安全运营及管理维护的专职监督机构，同时缺乏必要的改造维修。此外，多数农户只用不管，自觉参与工程管理运营意识差，造成小型农田水利工程管理存在较大随意性，农户任意移动泵机、闸门及在渠系开口凿洞现象时有发生［4］。部分小型蓄水工程缺乏管理机构，输水渠系多由当地农户季节性自主管理，部分塘坝、圩口及机井处防洪设施处于无人监管状态，造成小型农田水利工程重建轻管、只建不管问题突出，从而严重制约水利工程效益及监管机构职能的发挥。


1．4重建轻管、监管水平低


基层水利监管部分因业务水平有限，针对小型农田水利工程设施的运营管理能力较弱，基层水利专业人才短缺且缺乏管理实践经验，造成深层次的小型农田水利工程运营管理工作较难开展。同时，基层农田水利工程运营管理人员普遍存在重建设轻管理、重骨干轻配套、重大轻小的思想倾向［5］。此外，部分农户参与运营管理的小型农田水利工程监管体制不健全，造成农户参与意愿较低且小型农田水利工程监管水平严重不足。


1．5运营管护主体缺失、产权不明


部分小型农田水利工程鉴于体制机制原因，工程归属产权不明，造成运营管理主体缺位。推行家庭联产承包责任制之后，村镇集体功能进一步下降，众多由集体管辖的农田水利工程监管运营流于形式，普遍存在责权不清，产权不明且缺乏监管等问题，并已严重制约了小型农田水利设施的可持续发展。此外，由国家财政出资兴建的小型农田水利工程依赖于集体土体，建成移交使用权至村镇机构，然而工程设施的责任主体及产权仍难以明晰。同时，由村民小组或村集体运营管理的小型农田水利设施，在管理模式方面尚缺乏统一的运营管护准则。


2小型农田水利设施运营管理对策


2．1明晰工程产权及运营管护主体


针对小型农田水利工程的运营管理应实施水权分配及产权划分，从而由确定工程产权人着手明晰工程运营管护主体。同时，可依据合同或股本约定，将工程运营产权推向市场租赁，通过产权所有者与实体劳动者相结合的方式，实现平等持股、共同分红的目的。上述运营模式在明晰工程所有者产权责任与收益的同时，充分激发了当地农户参与小农水工程运营管理的经营活力。因此，由地方财政投资的小农水工程运营产权归地方政府所有，可由地方有关部门实行监管维护，同时对当地农户提供有偿使用服务。由村镇集资修建的小农水工程运营产权归村镇集体所有，实行受益用水农户运营管理及使用，当地农户既是工程所有者、建设者，更是受益者，从而构成了小型农田水利工程建设运营利益共同体［6］。由农户自主修建的小微型农田水利工程实施运营产权归个人所有，采取自己建设、自主管理及使用的管理体制。


2．2树立全民参与的运营管理理念


地方各级政府及水行政主管部门可通过电视、广播、网络、报刊以及印发宣传手册等形式，广泛宣传用水户协会组织构建及实施节水改造的重要意义。同时，可在法律保护、政策支持以及资金保障方面予以支持，可通过举办小农水运营管理培训班，对地方各级用水户实施培训，从而在激发全民参与热情的同时，统一各级人员的思想认知，实现在全社会树立“运营管理是建设的延续及永恒主题”的思想理念［7］。此外，可通过实施招标建设、竞争立项及以奖代补的建设管理模式，实现全民的全过程参与，并将竞争机制引入工程的建设运营当中，从而充分调动各级农户参与小型农田水利工程建设运营的主动性与积极性。


2．3创新工程管理模式


推行节水灌溉是实现高效、优质以及高产农业的重要途径，同时也是坚持最严格水资源管理制度的必然要求。因此，小型农田水利工程管理模式的滞后，势必制约农业节水灌溉综合效益的发挥。近年来，“农户+公司”的产业化运营管理模式、“专业合作组织引领”模式、“农户+公司+订单农业”模式以及“土地流转+规模化运营”模式逐步显现出管理优势［8］。上述管理模式通过将农户土地流转至经营大户或农村、企业专业合作组织，在保留农田使用产权基础上实现土地的高效集中利用，从而为实现高效节水农业打下基础。同时，地方政府可通过引入社会力量并扶持农户群众，采取租赁、承包以及股份合作制等模式，组建用水户协会，从而推行集约化农业与高效节水灌溉工程相结合的运营管理模式，实现专业管护与用水户管理相结合的管理体制创新。


2．4提升工程运营管理水平


针对小型农田水利工程的运营管护，可通过鼓励农户参与相关管理工作，采取民主决策程序选择地方所需公共服务，构筑“农民本位”的小农水建设管理模式，从而充分调动各级农户参与工程运营管理的积极性。同时，可在核定小型农田水利工程管理人员编制及科学定岗基础上，将小农水工程管护人员由投资运营主体中独立出来组建养护专业化企业，通过强化针对管理运营人员的业务培训，从而提升工程的管理水准。例如，乡镇水利站所是小农水工程产权体制改革的关键一环，同时也是小农水工程的直接管理者，因此可通过开办水利站所培训专题班，提升基层水利管理人员的专业技术能力、组织协调能力以及管理服务水平，从而在提升基层水利站所运营管理能力的同时，有效破解小型农田水利工程发展难题。


小型农田水利工程的运营管理水平是关乎农业生产力提升、影响农村经济社会发展以及新型农村建设水准的重要因素。在依靠各级政府积极引导基础上，充分发挥农村用水户籍村组集体协会的带动作用，从而明确农户在参与小农水公共产品管护中的责任及权利。同时，通过明晰小型农田水利工程的建设运营主体，积极引导村镇集体参与到小农水工程的建设、运营及管护工作当中。通过引入竞争机制，充分整合农业、国土以及水利各生产部门的力量拓展工程融资渠道，组建专业运营管护企业，创新小农水工程运营管理模式，从而在实现小型农田水利工程可持续发展的同时，充分保障用水农户的权益。


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