高速公路作为公路交通现代化的主要标志，已经成为国民经济和社会发展以及人们生活中的重要基础设施。目前，我国高速公路的通车里程跃居世界第二位，仅次于美国。令人遗憾的是，尽管我国高速

公路建设在近几十年间取得了巨大的发展，但决定其是否能更好地承担和发挥其公共服务职能的管理模式却没有引起足够的重视，并且随着全国高速公路的发展以及高速公路网的初具规模，越来越多地暴露出其地区局限性和条段局限性，严重影响了高速公路网络功能的充分发挥。因此，通过对高速公路管理问题的研究，提出改善对策，希望有助于研究、探索高速公路管理体制的理想定位和最佳模式。

1.高速公路管理存在的问题

1.1缺乏健全的高速公路管理法规体系

目前，高速公路管理部门限于行政执法的权限，不能对破坏和盗窃公路设施、侵犯路产路权、非机动车辆和行人擅自进入高速公路、强行冲关逃费等现象进行有效的控制。在高速公路使用过程中，经常发生的民事、刑事、经济纠纷案件，由于无统一的法律可依，对同一性质的问题，不同的地方处理结果大相径庭，当事人双方的合法权益得不到正常维护。此外，我国目前大量的高速公路路段是由企业来负责经营管理，由于企业没有行政资格，无法依据法律法规作出任何行政行为，所以当经营管理的企业与高速公路使用者发生纠纷时，如果法律关系没有予以立法明确，就会在实践中引起不必要的纠纷。

1.2存在政企不分现象

目前，中国高速公路大多是在由计划经济向市场经济转轨的过程中建设的，是由政府投资逐渐向政府与企业、内资与外资多元投资主体转变的过程中而产生的。因此，即便是一些已经注册的高速公路经营公司，也都或多或少地带有原事业单位的背景，这束缚了高速公路以自主法人身份进入市场进行竞争，自然影响了其运营效益的提高。

1.3存在建管分离的问题

运营管理的设施和方案，很多在建设规划期间如予以充分考虑将带来后期极大的便利和资源的节约；同时，建设期质量的优劣对运营管理的效益和考核也会产生直接影响。目前国内很多省市由于投资体制的影响，二者分离开来，这对中国高速公路的管理和发展存在一定的影响。

2.高速公路管理的改善对策

2.1加快、加强高速公路法规建设，规范高速公路管理和运用

一是以立法形式明确高速公路综合执法的主管部门、职责权限和法律地位，界定管理内容，赋予执法主体相应的管理手段，明确执法经费的来源，消除利益冲突和职责不清的根源，避免相互交叉的矛盾，确保高速公路管理职能的完整性。二是制定和完善高速公路特许经营的法律、法规和配套政策。加快高速公路特许经营立法，包括在法律、法规中确立高速公路特许经营制度，并对具有高速公路特许经营权的主体、特许经营企业的条件和权利义务、政府对特许经营企业活动的管理与监督等予以具体规定。三是要明确高速公路管理机构与使用者之间的关系。高速公路管理机构与高速公路使用者之间形成的是行政法律关系，而不是民事法律关系或其他关系。高速公路使用者在遭受损失时，应通过行政诉讼法或行政赔偿诉讼主张权利，获得救济。

2.2建立适合我国国情的高速公路管理组织模式，实现政企分开

在各省的交通运输厅设高速公路管理局，各局主要负责对本地区高速公路的规划、可行性论证、资金筹措及具体协调工作，并不负责对高速公路的具体经营运作，其所辖地区的高速公路应由授权设立的高速公路公司进行管理，原则上对里程较长的高速公路以一路一公司为宜，实行条长经营管理。对里程较短的高速公路，且在一个地区有几条，采取多路一公司，实行条块结合的经营管理。

这些高速公路公司主要负责高速公路收费经营、高速公路维护保养及大中修工程，高速公路加油、修理、餐饮经营，规定区域广告经营，土地开发利用等。这种“统一领导、分工负责、授权经营”的组织模式，明确了政府和企业的各自职能，双方各司其职，政府行政部门通过法律、法规的完善，管理技术标准、运行总体目标的统一，尽可能缩减对企业的行政管理范围，给企业以充分的自主经营空间；另一方面行政部门也要采取适当方式，在履行必要行政职能时不直接参与企业的经营管理活动。

2.3加强高速公路建设、养护和管理的整合

一是建设期实行“省市共建，以市为主”的管理体制。为调动地市建设高速公路的积极性，无论省市双方所占股比多少，各路段在建设期间均以地市为主管理，省里通过发挥省高速公路公司的职能作用，对规划、前期工作及建设的资金、进度、质量等进行全过程监管。省高速公路公司作为省政府对全省高速公路的投资主体，主要运用省政府的各种规费、建设基金、财政拨款等对各路段以控股形式进行投资，行使股东权益。

二是通车运营后各路段由省高速公路公司统一管理。无论所占股比多少、无论采取何种投资模式，各路段建成后均由省高速公路公司统一运营管理，包括党工团垂直管理，由此保证运营管理政策的统一，增强运营统一调度、指挥以及应急处置突发事件的能力。

三是养护管理主体与生产作业分离。各管理公司作为养护管理主体和第一责任人，履行业主职责，负责养护计划的编制和组织实施；组建隶属省高速公路公司的省高速公路养护工程公司，具体承担高速公路日常养护和应急保障任务，履行承包商角色。由于建养管一体，加强了建设与运营的衔接，有效地避免了建设、运营“两张皮”问题，保障了高速公路工作的全面进步。

2.4加强路网的协调和统一

高速公路路网运营管理是一个有机整体，每个高速公路运营单位由于单位性质不同而具有自己的特性，包含不同的管理层次，各管理层次又具有不同的管理职能。各高速公路运营单位是通过高速公路路网运营管理行业规范、服务标准、联网收费实施的原则等一系列管理制度和运行机制组织成一个有机的网络整体。同时，高速公路路网运营管理不仅包括收费、监控、通信、路桥和附属设施等硬件方面，还涉及到多工种、多专业的协助、配合以及管理理念、管理手段等软件方面。只有加强高速公路路网管理的协调和统一，加强沿路服务设施、信息传达和工作协调，才能保证在遇到高速公路突发交通事故或突遇雨、雪、雾等恶劣天气情况时，高速公路各项预防及救援工作取得实效。

3.结论

高速公路管理关系到高速公路建设、运营、收费等各个方面。本文以高速公路管理为中心，从不同角度分析了我国高速公路管理存在的诸多问题，并提出了改善对策。希望藉此探讨出适合我国国情的高速公路管理模式，从而使高速公路这一重要的基础设施能最大限度地发挥出它的经济效益和社会效益。

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