对此制度的推行,在政府投资项目管理体制上开始了改革探索,在工程管理界引起了广泛的关注和参与,这对促进和提高我国基本建设领域的项目管理水平和培育项目管理服务市场有着深远的意义。为使“代建制”能够朝着健康的方向发展,就目前“代建制”推行中有关深层次问题应加以关注和认识。

一、“代建制”提出的原因

长期以来,在基本建设领域,对非经营性公益性建设项目,我国政府一直实行的是政府出资、建设单位负责建设实施、对形成的资产拥有使用权和所有权的体制。在这种政府投资管理体制下,便出现了政府投资项目投资失控、建设周期和质量难以保证、政府投资效益难以按预期有效发挥、甚至孳生腐败的问题。这些问题的出现,原因是多方面的,但归集到一点,就是出资人与产权使用人的异体化矛盾造成的。政府作为项目投资管理中的出资者和审批者,由于其对最终形成资产不具有所有权,因此对项目的建设管理和使用必定缺少发言权,因此必然形成重重投资必要性和投资量管理、轻项目建设过程管理的倾向;而建设单位作为项目投资的最终获益者,便利用工程建设项目投资的不可逆性、项目使用的决定性以及建设资金的外来性,谋求建设单位自身利益的最大化,千方百计争取政府投资资金为我所用,其利益关注点与出资方形成倒置。这也是长期以来政府在投资项目管理中不得不面对的现实。

因此,“代建制”的提出是政府实施廉洁和公正、发挥项目投资效益,规范项目投资管理行为的必然。

二、“代建制”应解决的主要问题

《国务院关于投资体制改革的决定》中提出“对非经营性政府投资项目,加快推进”代建制“,即通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位”的要求,其根本目的应是解决现行投资管理体制中出资与使用之间的利益关系问题。要解决这种由于投资管理体制形成的利益矛盾冲突,问题不在于“代建制”采取何种工程项目管理模式,不在于代建人是否应具有项目建设法人主体地位,不在于项目建设资金应由谁管理,不在于代建管理费的多少等表面问题上,根本的问题是在于如何处理解决好出资人、使用人和代建人三者之间的利益关系。如何将出资人和使用人从体制上构建成为利益相关的统一体,即形成项目投资管理的单一业主,这是“代建制”能够正常开展的有效保证(见图1)。因此,我们探讨“代建制”应将工作重点放在研究如何建立一种与工程建设管理相适应的业主体制构建上。只有构建起了政府投资项目管理单一业主制,“代建制”推行过程中的其它具体问题都可以通过投资项目业主在实践中逐步加以解决和完善。

三、“代建制”实施的可行模式

就“代建制”实施的模式而言,可以针对政府投资项目的不同要求、不同特点,选择适合的工程项目管理模式实施,没有必要采取固定的、单一或统一的模式。下面对工程项目管理的几种模式进行分析来加以认识。

1.项目管理(PM)的基本形式

项目管理(PM)就广义而言,泛指为实现项目的工期、质量和成本目标,按照工程建设的内在规律和程序对项目建设全过程实施计划、组织、控制和协调,以项目目标为导向,执行管理各项基本职能的综合活动过程。

从狭义上理解,项目管理(PM)是指项目业主委托专业化的项目管理机构为其提供全过程的项目管理服务,其基本特征是业主不再自行管理项目,而是委托项目管理机构帮助其对项目进行管理,项目管理机构按照委托合同的要求代表业主行使项目管理职能,为业主提供的是项目管理咨询服务,包括提供项目的前期策划服务。项目管理(PM)不承包工程,只代表业主利益,是业主的延伸,行使业主方项目管理的有关职能。在这里,业主既是投资者,也是未来项目产权所有者,由于业主的投资、使用与产权关系的一体化,使得项目管理机构除关注自身利益外主要考虑业主的各种利益,在实施中可以较好的协调处理投资与使用需求的矛盾,监督服务商、供货商、承建商对合同的履行。

在这种关系结构下,PM寻求的是为业主提供一个实现投资与使用需求达到最佳平衡的管理咨询服务。PM在性质上不属于承包商,其只与业主签订管理咨询服务合同,与服务商、供货商、承建商没有合同关系。PM模式下,需要业主对项目管理要有一定程度的介入。

2.项目管理承包(PMC)的基本形式

在上个世纪九十年代中期,国外开始应用项目管理承包(PMC)模式,即项目管理机构受业主委托,作为业主的代表,帮助业主在项目前期策划、可行性研究、项目计划、融资咨询,以及设计、采购、施工、试运行等整个实施过程中控制工程质量、进度和费用,保证项目成功实施。

PMC使用的管理理念、管理原则、管理程序、管理方法与PM相比没有本质的不同,但根本区别在于PMC在性质上属于承包商,即项目管理承包。在合同关系上,PMC除与业主有合同关系外,在项目实施过程中,还与各服务商、供货商、承建商分别签订分包合同。PMC模式下,业主对项目管理介入的程度较浅。

3.工程总承包的基本形式

工程总承包是发达国家根据市场需要演变和发展起来的,已有近百年的历史。在20世纪八十年代,发展出通常我们所见的“设计+采购+施工”总承包(epc)模式。在EPC模式下,业主只与总承包商建立合同关系,即由一个承包商承包工程项目的全部工作,包括设计、供应、工程施工,甚至包括项目前期策划、方案选择、可行性研究和项目建成后的运营管理。承包商向业主承担全部工程责任。

由此可见,EPC承包的是工程,PMC承包的是项目管理,两者服务于业主的本质是相同的。两者的区别在于EPC要求承包商具有设计、采购和工程施工能力;PMC可以没有工程施工能力。EPC更适合于工程公司,PMC更适用于项目管理公司。实施工程总承包,对于业主来说,有一个对工程整体功能负责的总承包商,项目的责任体系是完备的。对总承包商而言可以有效地减少合同纠纷和索赔。同时,由于总承包模式的工程建设过程是连续的,因此可以减少责任盲区,保证业主既定项目目标的实现。

从实践中我们可以看出,无论PM、PMC还是EPC等模式都是为了一个共同的目的,就是利用专业化的项目管理技术和手段为业主的投资项目管理提供服务,实现业主投资项目的预期目标。就此而言,“代建制”实质上是在为政府投资项目进行工程项目管理服务采购,因此,采购的服务内容、方式原则上可由政府确定的项目投资业主根据项目特点和实际情况,有针对性地按PM模式或PMC模式或EPC等模式选择代建单位,任何适合投资项目管理需要的工程管理模式对“代建制”都是适用的。目前北京市实施的“代建制”采用的基本是PMC模式。

四、几点建议

1.在国家进行投资体制改革的同时,配套进行政府投资资产管理体制的改革,从根本上解决出资人与产权所有人两权分立的问题给政府推行“代建制”带来的影响。建立起一种能够代表政府行使出资权又具有资产所有权合一的业主主体机制。

2.政府在制定“代建制”相关政策时,不应进行一刀切,应当允许各种成熟的项目管理模式服务于政府的投资建设项目,并鼓励在项目管理领域内的制度创新。

3.由于当前基本建设管理制度与项目管理的法人责任制还不相适应,问题较多,因此建议国家及地方政府应结合实际做好“代建”项目试点工作,并加大培育项目管理企业的力度,使“代建制”和项目管理服务市场能够健康发展。

4.无论项目管理(PM),还是项目管理承包(PMC)以及工程总承包(EPC),都有其控制项目目标实现的管理方式和方法。因此建议政府各相关基本建设行政管理部门,结合项目管理服务业务的特点研究与之相配套的行政管理制度,为政府投资建设项目“代建制”的实施创造配套条件。