如何客观认识监理工作现状和公正评价监理工作成绩,并对工程监理历史进行追溯和反思,以期求得认识的升华,思路的拓展、理论的创新和政策措施的完善,增强实践的自觉性和创造性是有积极意义的。

一、工程监理工作的基本评价

(一)建设监理法规体系框架初步形成

我国推行建设监理制度14年来,建设监理的法规体系框架已基本形成,并逐步得到完善。主要表现在:一是明确了工程监理的法律地位。《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》的颁布实施,使建设监理制度在工程建设中的地位受到了国家法律法规的保障,确立了监理单位市场主体地位。二是制定了监理队伍的市场准入规则。建设部颁布的监理单位资质管理规定、监理工程师考试与注册办法,明确规定了监理企业和监理人员开展监理业务应具备的相应资质和资格条件。三是监理工作开始走上了规范化轨道。2000年12月,建设部与国家质量技术监督局联合发布了国家标准《建设工程监理规范》,为系统全面规范监理工作迈出了重要一步。四是初步形成了监理取费的价格体系。建设部与原国家物价局联合颁布的《工程建设监理取费办法》,为指导监理市场建立完善的价格体系标准奠定了良好的基础。五是进一步明确了监理对象。建设部颁布的《建设工程监理范围和规模标准规定》要求对五类工程必须实行监理,更加明确了工程监理在工程建设中的作用。此外,绝大多数地方政府或人大以及各部门,也制订了本地区、本部门的建设监理法规和实施细则。建设监理工作基本上做到了有法可依、有章可循。

(二)建立了一支初具规模的监理队伍

全国现有监理企业6300多家,其中甲级505家,乙级3800多家,丙级1900多家。全国监理从业人员23万多人,经过全国统一培训的达10万余人,取得执业资格证书5 8万余人,其中注册达4万余人。

监理涉及的范围有工民建、市政、交通、水利、电力、冶金、石化、化工、铁道、机械、煤炭、建材、邮电、通讯、地基基础、园林绿化、环境保护、轻纺、古建筑、家居装饰等专业,基本上覆盖了建设工程的各个领域。

(三)创造了一批优质名牌监理工程

实施监理的工程,质量、投资和进度普遍得到了保证。如上海杨浦、南浦大桥工程实施建设监理,分项工程的优良率达到98%。京津塘高速公路、沪宁高速公路、京九铁路、南昆铁路;首都、上海、广州的新国际机场;岩滩、水口、隔河岩、二滩、小浪底、李家峡、亚龙湾等大型水电工程;茂名石化工程等工程都是比较典型的名牌监理工程。

(四)积累了丰富的工程监理经验

经过14年的监理实践和经验总结,现在我国部分监理企业已具备了监理各类技术复杂工程的能力。如高达420 5米、地上8层,列中国第一、亚洲第二、世界第三高楼的上海金茂大厦工程,分项分部工程质量均达到优良等级,中心位移偏差最大一层仅为2毫米,垂直度偏差小于 26厘米,大大低于规范允许值。在1998年世界和美国60多项结构竞赛中,荣获“1998年最佳结构大奖”。

(五)监理工作逐步规范

《建设工程监理规范》颁布后,多数监理企业制订了贯标实施细则,并严格按照规范要求组织实施监理。一些监理单位通过SO9000认证后,严格按照质量管理体系文件要求操作,管理程序化、报表制度化,人员职责明确,工作秩序井然。许多地方的监理企业还做到统一着装、统一使用监理标志,规范化程度大大提高。

二、工程监理主要问题及成因建设工程监理事业经过14年的发展,虽然取得了明显的社会效益,但也存在一些突出的问题:

(一)部分工程监理工作不到位

主要表现为项目监理机构组织不健全,监理人员的数量、专业、素质不能满足监理工作的需要;施工现场监督管理不得力,应检项目未检;应签认项目未签认;对关键部位和工序需要旁站的未旁站。

产生这一问题的主要原因,一是市场竞争机制不健全,监理费用较低,部分监理企业为了保证经营利润,随意减少监理人员和监理工作程序以应付监理工作;二是监理人员素质不高,在施工现场不能及时发现和解决问题,致使工程质量难以控制;三是注册监理工程师数量较少,专业不配套,监理员的数量不适应现场旁站的需要;四是监理行业尚缺乏科学合理的监理人员配置标准,不少监理企业根据取费情况确定人员和设备的配置方案,进场监理人员数量和层次往往不能满足实施监理工作的要求;五是一些监理人员缺乏责任感和职业道德,现场监理不负责任,任由质量隐患存在发展;六是监理工作不规范,制订的监理规划千篇一律,缺乏针对性,难以有效地指导现场监理工作的实施。

(二)监理取费普遍较低

当前监理工作中取费偏低问题严重制约着监理行业的发展,很多工程项目的监理费甚至达不到合理的监理成本水平,使监理企业无法挽留和吸引高素质监理人才,严重影响了监理人员的积极性,难以发挥监理应有的作用。主要原因：

一是国家监理取费标准比较低。建设部与原国家物价局曾于1992年制定并颁发了《建设工程监理取费办法》。随着近几年物价指数和工资水平的增长、监理工作规范化程度的提高,原办法已明显不能适应当前监理工作的形势,亟需调整提高。但即便如此,目前绝大部分工程的监理费都低于该标准,不少地方实际取费不足国家标准的30%。目前在新旧体制转轨、建筑市场不完善、政府投资工程占主导地位背景下,监理取费完全市场化还为时尚早。

二是建设单位不合理压价现象严重。由于大多数建设单位对实行工程监理制度缺乏认识,迫于政府强制实行监理的压力,在选择监理单位时强行压低监理费。在委托监理时,一些建设单位还与监理单位签订阴阳两份合同,实际执行的监理委托合同的合同价远远低于报送政府主管部门备案的监理委托合同的合同价。在“僧多粥少”的监理市场环境中,很多监理单位为了求得生存,被迫接受建设单位不合理的压价要求。

三是监理市场尚未建立起规范有序的竞争机制,监理队伍发展规模过大。目前,在监理招标中,业主普遍以监理费报价作为中标的唯一条件。一些市场行为不规范的监理单位在监理投标时采取不正当手段恶性压价竞争,中标后不是采用科学合理的方法组织实施监理,而是采取减少人员数量、降低人员层次和减少监理工作程序的方式降低监理成本,以获取不正当利润,以至有的监理企业甚至在监理工程中仅使用低价聘用的退休职工充当监理工程师。这种做法既损害了建设单位的利润,也损害了其他监理单位的利益,更严重败坏了监理行业的声誉。

就我们掌握的情况看,目前监理企业人均产值平均水平为:甲级监理单位5万元 年,好的企业可达到6万元 年;乙级监理单位4万元 年,较差企业甚至不足1万元 年。建设领域中流行一句顺口溜:一流人才搞开发、二流人才搞设计、三流人才搞施工、四流人才搞监理。由此看出,智力密集型的监理企业尚达不到劳动力密集型的施工企业的效益水平,对高层次监理人才很难有吸引力和凝聚力,监理人才流失现象比较普遍。加入WTO后,这种现象将会更加突出,应引起我们足够重视。

(三)监理人员整体素质不高

主要反应在:一是监理工程师的知识结构不合理;二是总监理工程师和专业监理工程师的数量和质量不能满足监理工作需要;三是监理人员缺乏现场实践经验。

监理工程师是在具有一项专业技术知识并具有一定的现场实践经验基础上,增加管理和法律知识后复合型的管理人才。目前,我国的监理人员来源比较广泛,主要来自勘察设计单位、科研院所、大专院校、基建管理部门和施工单位,他们即使获得监理工程师注册,但由于在知识结构方面缺乏管理知识和法律知识,因而在开展监理工作中不能有效地发挥组织、协调、管理的作用,难以取得监理成效。

我国虽然已建立了监理工程师执业资格制度,并培养了一批注册监理工程师,但数量还远不能满足开展监理工作的需要。有些取得执业资格的人员由于不在监理单位任职,不能获得注册。实际工作中存在严重的供需矛盾。

目前,对监理人员的培训、考试工作存在一些弊端,主要是重理论、轻实践、重资历、轻业绩,理论学习与实际工作脱节,不少年轻的监理人员虽然能够取得执业资格证书,但由于缺乏工程管理实践经验,在现场往往不能解决实际问题,难以使承包商信服,得不到建设单位的信任。此外,在监理队伍中还充斥了很多退休老同志,他们原有的工程建设经验无法适应监理管理工作,身体状况更难以适应现场监理工作,起不到监理的作用。

(四)业主行为不规范

大多数业主单位,一般不具备项目管理能力,对基建程序尤其是监理制度不了解,往往出现市场行为不规范问题。突出表现在:一是在委托监理业务时仅委托质量控制;二是随意压低监理费;三是拖欠监理费。

产生这些问题的主要原因,一是没有认识到监理的作用体现在对工程项目的质量、进度、投资三个目标的控制,才能真正确保工程建设的投资效益;二是建设单位不愿放弃对工程项目的管理权,惟恐丧失既得利益,个别建设单位的人员甚至利用项目管理权谋取非法利益。因此,有些业主,尤其是房地产开发商对委托监理持抵制态度,为了逃避政府强制监理的审查,迫不得已或搞虚假委托或仅委托质量控制,而牢牢控制工程款支付权力。三是有些建设单位在资金不到位的情况下,采取不正当手段骗取开工许可证,项目实施后没有后续资金,长期拖欠工程款及监理费。

(五)监理企业缺乏市场主体地位

突出表现在:大部分监理企业仍未摆脱母体的羁绊,缺乏市场竞争主体和法人实体地位,不能作为完全的独立法人自主经营和自负盈亏。

全国约80%以上的监理企业依附于政府、协会、高等院校、科研院所、勘察设计等为母体的企事业单位中。母体单位以行政管理方式调控监理企业的经营管理。企业经营者及员工们希望参资入股改制,而母体单位不愿放弃管理权,有些母体单位虽然同意下属监理企业改制,但仍以国有法人股身份控股,并以行政管理代替产权管理,与原有形式没有根本区别,企业的经营性支出必须经母体单位审核批准,企业经营利润全部无偿上交,企业没有自我积累能力,难以求得自我发展,无法摆脱浅层次、低水平徘徊的尴尬局面。如:某地一家监理企业经营规模名列全国前茅,职工总数1000人,年创监理合同收入达8000万元,但他们的经营者却无法自主经营、无权调动职工、无权分配利润,企业经营者和广大员工积极性受到挫伤。这些企业往往缺乏活力与市场竞争意识,监理工作水平不能得到充分发挥。

(六)政府监督管理缺乏力度

我国推行建设监理制度时间不长,监理行业还比较脆弱,监理单位的市场主体地位还不够稳固,需要政府大力扶持和引导。《建筑法》、《质量管理条例》,部门规章虽然对监理工作的实施有明确规定,但在实施中缺乏有效的监督管理。主要表现在:一是监理工作没有专职部门甚至没有专职人员负责;二是一些违规的市场监理行为得不到及时纠正处理;三是监理行业缺乏长期发展规划。

近几年各地政府机构改革后,原建委(建设厅)设立的监理处相继撤消,管理工作一般由新设立的建管处指派一人兼管,监理工作的管理力量明显削弱,缺乏对监理队伍和监理市场的动态管理,执法检查工作难以实施。而且兼管人员由于没有足够精力考虑本地区监理工作的规划发展,也就不能建立健全行政管理制度,在一些地区由于不能对监理市场进行有效控制,监理工作不到位情况比较严重,监理市场中的一些不正之风得以滋生蔓延,难以保证监理制度的健康发展。

因此,有必要认真分析和研究监理行业当前面临的形势,分析和研究建设监理工作中存在的突出问题和矛盾,理清工程监理工作的基本思路,制订相应的政策和措施,以推动工程监理事业的健康发展。