我国建设工程质量监督制度是80年代初期建立起来的。随着这项制度的确立，全国大部分城市和绝大多数县级建设行政主管部门，都建立了工程质量监督机构。而石化行业作为一个高危行业，其生产介质易燃易爆、有毒有害，建设工程一旦出现质量问题，就会危及人民的生命财产安全，造成巨大的经济损失，产生恶劣的社会影响，因此，石化行业工程质量监督势在必行，工程质量监督机构也相继成立。30多年来，石化行业工程质量监督机构从无到有，从小到大，工程质量监督体系相继建立并不断完善，工程质量监督管理工作卓有成效，为我国石化建设工程质量持续健康稳定发展，提供了有力的组织保证。《建设工程质量管理条例》颁布实施以来，石化建设工程质量监督检查有了执法依据，管理手段得到了全面加强，处罚力度、威慑力、影响力加大了，工程建设各责任主体的质量行为也逐步趋于规范，对全面促进建设工程质量水平的提高非常有利。但由于现行有关石化建设工程质量相关法律、法规及配套规章的制定不健全、相关管理措施没有及时到位、部门之间的配合缺乏统一指导下的有效衔接，各地区、各部门在石化建设工程质量监督管理模式上各自为政，使行政执法的严肃性受到严重制约。


1对石化工程质量监督的准确定位是明晰改革方向的前提


(1)《建设工程质量管理条例》明确国家实行工程质量监督制度，同时明确工程质量监督的主体是县级以上人民政府建设行政主管部门和其他各专业部门，其核心就是明确了石化建设工程质量监督是政府职能。但在履行职能的过程中应不越位、不错位、不缺位，不断“提高行政管理效能、降低管理成本、创新管理方式、增强管理透明度”。(2)《建设工程质量管理条例》等相关法律法规明确石化建设工程的责任主体是“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、检测单位”，石化工程质量监督机构不是责任主体单位，政府监督管理重在行使督促落实法规制度的权利，评判监管工作到位与否的核心在于是否督促各责任主体依法落实责任而不是越俎代庖。石化工程质量必须坚持谁的工程谁负责，谁参与建设谁负责的责任归责原则。建设单位是建设工程的直接使用者和最终受益人，在建设活动中占主导地位，对工程质量负总责。工程实体是通过勘察、设计、施工、监理、检测单位共同参与下最终形成的，这些单位也应该对工程质量负责，依法承担法律、法规规定和合同约定的责任。工程质量监督是政府管理行为的延伸，是对基本建设程序、质量行为的管理，不能为企业包办代替具体的工程质量管理工作。因此，石化建设工程质量监督机构不应该也不允许继续在实际工作中越俎代庖，本末倒置，变相成为工程质量的直接责任者。(3)根据《建设工程质量管理条例》的规定，石化建设工程质量监督机构是受政府相关职能部门依法委托代行政府职能的专门机构，对参与石化建设各方责任主体单位的质量行为、工程实体质量及交工资料文件进行随机抽查，验证其质量行为是否符合有关标准规范的要求，履行法定的宏观执法检查职责并通过强制性手段有效行使监督管理权，确保石化建设工程质量。目前，有些省市未设立石化建设工程质量监督机构，有些大型石化企业内部的工程质量监督机构“政企不分”，导致政府监管缺失、遗留安全隐患。这些问题，应引起相关部门的高度重视。要有效解决，必须从制度上加以改革，按照相关法律法规对石化建设工程质量监督机构行政执法主体地位确立的要求，及时协调政府有关人事编制和财政管理部门解决监督机构的单位性质、编制和工作经费等重大问题，确保石化建设工程质量监管工作严肃有效顺利开展。


2规范石化建设工程责任主体质量行为是监管模式改革的首要任务


(1)对石化建设工程项目依法监管要求我们摆正位置，取消认证式、把关式质量监督模式，更加强调对各责任主体单位的质量行为监督。(2)石化建设工程质量行为的监督首先是建设工程本身的合法性，这是一个容易被忽视的问题。有些工程项目为提前获得投资效益，赶工期、赶进度，在未取得建设项目投资许可的情况下提前开工，有些甚至以涉及民生工程等为由未批先建，带头违法，工程建设项目已投入运行，仍未取得合法手续，严重违反基本建设程序，给工程质量和安全生产带来许多无法挽回的后遗症，给工程质量监督机构的监管工作造成很大的困难。试想一个石化建设工程项目投入运行后被发现是彻头彻尾的非法工程，还如何维护工程质量监督制度的严肃性?目前，对于责任主体单位违反基本建设程序的行为，并没有法定的执法权限及相关配套的处理细化措施，因此，应进一步加强对此突出问题的监管，同时，出台相应的处罚规定，增强依法行政的威慑力。(3)质量行为的监督内容应当重点加强对勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位石化资质等级的审查，涉及压力管道时，设计和施工单位还应同时提供特种设备(压力管道)的设计资质和维修安装资质。在石化建设工程中，要注意发现仅取得“机电安装工程”资质的施工单位或者仅取得“房屋建筑工程”资质的监理单位越级越项非法承揽“化工石油工程”以及不具备石化安装资质的设备制造企业非法承揽设备安装业务等问题。


3提升石化建设工程质量监督内容手段技术含量，实现监管模式科学化


(1)石化建设工程质量监督机构成立以来，为适应监督工作的需要，普遍配备检测装备、开展了必要的质量监督抽测工作。但辅助技术手段总体上相当有限，技术含量不高，还停留在以眼看、手摸、锤敲为主的初级阶段，主要工作方法的技术革命并没有完成，尤其作为一个高危行业，石化建设工程质量监督更是需要科学的技术手段支持，科学监管的模式有待进一步形成和加强。因此，完善科学监管的手段是深化工程质量监督管理模式改革的重要组成部分。(2)要提升石化建设工程质量监督的技术含量，必须实现以下几方面的突破:1)将对施工现场工程实体质量的监督，延伸到对施工组织设计、专项施工方案、适用标准规范的监督把关，真正做到有效的事前监督，防患于未然。2)将石化建设工程质量监督重点从对工程实体表面的监督，转向对重要隐蔽部位的监督，加强对施工单位工序管理和施工质量检验的监督，突出保证公共安全的政府职能。3)将工程质量监督的评价理念，从经验型的“感觉”指标向科学型的“数据”指标转化，提升工程质量监督的技术内涵。


4在市场法治和诚信机制完善时期，实体质量巡查和抽测仍然是重要而有效的石化建设工程质量监督管理手段


(1)传统的石化建设工程质量监督重视对实物工程质量的监督。石化建设工程周期长、多专业、多工种、材料设备多品种，单纯依赖质量监督机构的有限次数的监督检查，会使监督的全面性受到限制，无法对工程质量进行全面的正确的核验、评定和控制，因此，在巡查的过程中，只有抓住建设工程各责任主体单位的质量行为这个龙头，才能促使建设各方发挥自身的素质功能控制好质量，否则，会导致职能严重错位。(2)石化建设工程质量监督机构对工程实体质量的抽查，是手段而不是目的，工程实体质量是质量行为的表现形式，开展这项工作的目的，主要是确认工程质量保证体系的运作状况和有关人员履行质量责任和义务的工作质量，据此可判断质量行为的可信度。(3)质量行为与实体质量相互依托，存在因果关系，实体质量有问题，质量行为必然有错误;质量行为有错误就可能造成实体质量问题。因此，我们在抽查时，质量行为和实体质量要一起查。发现质量行为有错误，则要查是否已造成实体质量问题;发现实体质量有问题，则一定要查出质量行为的错误;实体质量有问题必须整改。(4)石化建设工程质量监督抽查应与强化对工程质量检测的监督相结合。可以事先告知，明确监控的关键部位、工序和必须检测的项目，要求同步提交检测报告，审查监督检查报告的真实性、可靠性。对有怀疑的部位，可进行指定检测，同时辅以有选择的技术抽测，防止舞弊现象的发生，增强监督的威慑力量。


5质量行为告知、工程质量巡查、强化验收监督和事后监督管理应当成为石化建设工程质量监督管理模式的改革方向


(1)目前，石化建设工程质量监督规定的一些前置报监程序存在加大行政执法的成本、降低行政许可效率的现象，应逐步改变。工程质量监督属于行政许可相关管理事项，事关项目责任主体执行基本建设法定程序的严肃性和建设市场秩序的规范性，是质量行为的重要组成部分，必须进行监督。同时，由于监督的客体超越了工程质量监督机构的法定权限，并且可能涉及到石化行业主管部门以外的其他政府职能部门的职责，石化工程质量监督机构既要尽职又不能越位，应通过宣传、提示、告知、监督并举的方式督促相关责任主体依法运作，对于严重违法并且拒不纠正的，要及时将有关情况通报或者移送相关职能部门。(2)依法行政，客观上要求我们转变观念，工程质量监督工作不可能像监理工作一样，对工程实施全过程、全覆盖的监督，只能是有针对性地抽查，更多地提倡事前告知、事中抽查、事后审查和惩治违法的工作方式，更多地运用现代信息管理手段，把工程质量监督、工程质量投诉处理、工程质量检查、工程质量竣工验收、优质工程评选等工作都纳入计算机系统管理并向社会公示，通过建立社会诚信体系，不断提高工程质量。(3)改革的目标，应突出重点、强化验收、明确责任主体，让责任主体真正承担起责任。在石化建设工程质量验收环节，施工单位必须提交《石化建设工程质量竣工报告》，勘察、设计单位必须分别出具《勘察质量检查报告》、《设计质量检查报告》，监理单位必须出具《工程质量评估报告》，检测单位出具《检测质量综合报告》，由建设单位根据石化行业相关标准、规范、图纸、施工技术措施等依据，形成各自验收结论。工程质量监督机构则主要临场监督整个验收程序和过程的完整性、合法性，必要时给予适当的技术指导和帮助。这样，才能将石化建设工程项目各责任主体单位推向建设工程质量责任第一线，通过规范质量行为和控制施工现场不断加大对工程质量监控力度，有效保证工程质量。(4)实行新的石化建设工程质量监督管理模式，质量监督由微观向宏观转变，由实体质量监督向行为监督转变，由评定制向验收制转变，必须加大行政处罚力度，做到“法无授权不可为，法定职责必须为”，对违法行为严肃处理，起到威慑和震慑的作用，从而规范各责任主体单位自觉履行质量责任和义务，确保工程质量。


6结束语


石化建设工程从立项开始，经过勘察、设计、施工，到最后的工程质量竣工验收，是一项系统工程，工程质量问题涉及方方面面。石化建设工程质量监督事关公共安全、公众利益，必须采取法制手段进行管理。政府在行使职能的时候，既不能缺位，也不能越位。要通过质量行为告知、工程质量巡查和事后监督管理手段，依法规范质量行为，稳步提高实体质量。在新形势下，石化工程质量监督工作仍面临许多新的问题，石化建设工程质量监督工作任重而道远，我们将一如既往，稳步实现监督对象从单一的工程实体向市场主体与工程实体相结合转变，监督内涵从单一的工程实体向质量行为与工程状况相结合转变，监督手段从传统的经验方式向现代化的检测确认方式转变，争取在石化建设工程质量监督理论上取得新突破，在实践中再创新辉煌，为石化建设工程质量监督工作做出新的贡献。


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